人大常委会立法调研情况汇报汇编（15篇）
2021-12-13 09:44:10
《北海市非物质文化遗产保护条例》立法调研报告市人大教科文卫委法工委为贯彻落实市人大常委会立法工作推进会精神和市政府立法协调会的工作部署,做好《北海市非物质文化遗产保护条例》(下称《条例》)立法前的调研工作,2019年12月我市组织相关人员参加了由市人大牵头组织的联合调研组,分别到我市非物质文化遗产(下称非遗)传承基地、工作室进行实地调研。2020年2月我市成立了《条例》草案立法工作小组;3月,印发了北海市非遗保护条例立法调研的相关工作方案。由于受新冠肺炎疫情影响,2020年4月至5月中旬期间,我市采取发放调查问卷、电话访问等方式,面向非遗项目保护单位、代表性传承人、相关部门和企事业单位开展了《条例》的立法调研工作,调研情况如下:一、我市非遗保护立法的必要性与紧迫性我国加入联合国《非物质文化遗产保护公约》后,已建立了非遗保护工作机制。《中华人民共和国非物质文化遗产法》《广西壮族自治区非物质文化遗产保护条例》已颁布实施,但我市制定的《北海市人民政府关于加强我市非物质文化遗产保护工作的意见》(北政发[2006]34号)至今仍在政府规章的层面上,我市对非遗的保护立法仍是空白。2017年4月,习近平总书记视察合浦汉代文化博物馆时说,这里有着深厚的文化底蕴,要进一步挖掘好、保护好、传承好海丝文化,在保护好的前提下加强利用,要让文物说话,让历史说话,让文化说话,使中华优秀传统文化不断发扬光大。3年来,我市认真贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神,文物保护地方立法工作取得了重大进展。2019年12月,市委、市人民政府制定实施《“文化北海”建设实施办法(试行)》,进一步明确实施“优秀传统文化传承发展工作”等八大工程,提升文化北海的品质内涵。非遗是优秀传统文化的重要组成部分,非遗保护是“文化北海”“魅力北海”建设的一项重要任务,对加强我市社会主义精神文明建设、继承和发扬中华优秀传统文化、增强文化自信具有重要意义。我市非遗资源丰富。截至2020年5月,自治区级非遗代表性项目名录19项(其中2项进入第五批国家级非遗项目名录评审名.单),市级非遗代表性项目名录44项;自治区级非遗代表性项目代表性传承人20名,市级非遗代表性项目代表性传承人40名(健在39名);自治区级非遗保护工作平台(包括传承基地和生产性保护示范基地)11个。我市虽然在非遗挖掘工作.上取得了很大成绩,但法定职责不清、投入不足和传承人老龄化等原因,导致保护与传承工作还存在比较突出的现实问题。-些依靠口授和行为传承的项目逐渐消失,个别项目近乎消亡,非遗传承后继乏人。因此对非遗进行有效保护尤其是立法保护迫在眉睫。二、我市非物质文化遗产保护工作中存在的问题调研中发现,我市的非遗保护工作在管理体制、经费保障、平台建设等方面急需加以完善。(一)管理体制问题1.工作机构不健全,传导不到边。2012年6月,我市设立了市级非遗保护专职机构“北海市非物质文化遗产保护中心”,但一县三区没有设立专职的非遗保护机构,此项工作由各县区文化馆、乡镇文化站等兼顾。因工作人员数量有限,任务繁重,各县区文化馆、文化站无法深入开展非遗保护工作。有的项目保护单位提出,机构改革后乡镇文化站将被注销,非遗保护工作将面临断链问题。由于机构不健全、职责模糊等种种原因,非遗保护大都停留在各级名录上,项目的后续研究和新项目的挖掘工作难以推进。2.缺乏法定机制,工作难协调。我市非遗保护地方性法规还未制定,政府主导作用没有充分发挥,制度不全,保障不足,这就难以形成齐抓共管的状态。主要体现在:-是一些部门对非遗保护工作的重要性和紧迫性认识不足,对非遗资源的普查、抢救、保护工作未能持续深入开展;二是因经济效益差,个别非遗项目保护单位无法设立专责部门负责非遗保护工作;三是缺乏非遗保护传承意识,非遗技艺推广缓慢,传承活动开展少。(二)经费问题1.市、县(区)缺乏经费保障,非遗保护有心无力。目前,国家级、省级的非遗项目都有相应的专项资金进行扶持。我市市级财政对非遗项目缺乏制度性专项经费保障,由于市级财力不足,非遗经费少且使用名目不明确,有时需从其他项目调剂解决,存在多项目共用一笔经费的窘况。县(区)级财政没有安排非遗保护工作经费。自治区级非遗保护工作平台建设经费由自治区文化和旅游厅一次性拨付,一般为2-5万元不等,但平台后期的运营与传承活动的开展没有后续经费支持。市级、县(区)级非遗代表性项目没有保护经费。因此,濒危项目的抢救性保护工作难以开展,传统手工艺项目的生产性保护也难以启动。2.传承人开展传习活动的经费补助缺乏保障。2019年,自治区级传承人的传习经费补助标准为每人每年5000元,并以每年500元的额度逐年递增,市级和县(区)级财政没有相应的专项补助;市级传承人活动补助每人每年800元,由市非物质文化遗产保护中心从办公经费中协调解决;县(区)级传承人至今没能顾及到。由于经费不足,非遗传承人无法正常开展授徒、传艺、交流等活动,非遗文艺作品创作演出、非遗史料出版等也受到制约。据了解,云南省每年给到省级传承人的活动补助经费为每人每年8000元,市级传承人的活动补助经费为每人每年2500-3000元。3.生产性非遗项目获得政府扶持难,发展后劲不足。我市现有政策的扶持对象多为中小型企业,而非遗生产性企业规模偏小微,大多停留在“小作坊”层次,导致难以申请到政府扶持资金,企业发展受限,好的项目难以产业化、规模化。此外,非遗生产性企业普遍存在文化创意转化难,场地租用难,生产设备更新难,人才留住难,规模扩大难、工艺技术有效传承难等问题。(三)平台问题1.传承场所缺乏,传习工作受限。由于场地租金和培养学徒的成本较高,非遗传承人难以承受,使得很多项目没有合适固定的传习场所,有的工作平台建在传承人家里,影响传习效果和传.习规模。2.基础设施薄弱,宣传展示效果不佳。“十二五”以来,北海大力开展公共文化基础设施建设,但展示民间文化艺术的基础设施建设相对薄弱。以非遗展示场馆为例,原在市群艺馆内辟有一间小型的非遗展厅,但因种种原因已经撤销,目前全市没有展示北海非遗的专业场馆。市级专职机构除了在重大节庆及中国文化与自然遗产日开展相关活动、组织少数种类的项目到外地参展参评外,无法举办有影响力的展览、汇演等活动,且市民对北海非遗的知晓度、关注度仍然很低,传承保护的范围有待加强。3.非遗产业规模小,销售渠道单一。我市非遗技艺制作的工艺品销售模式以线下门店为主,线上销售还未全面铺开,没有集聚性的销售网点和工艺美术品特色街区,且非遗产业大多以工作室、家庭作坊等形式存在,体量小、资金少,无法形成产业规模,加之传统技艺是慢工细活,创新发展缓慢,与我市旅游产业融合度比较低,生产性保护工作有待加强。4.非遗传承后继乏人,传承人老龄化严重。44项市级非遗项目中有25个项目没有传承人,超过半数,部分非遗项目只有一位传承人。由于非遗小众化特点和从事非遗工作收入低等原因,从事非遗工作的年轻人越来越少,传承人普遍老龄化,非遗传承处于“有教无学”的困境,面临断代危险。三、对立法工作的意见和建议上位法只是原则性、框架性的规定,在可操作性等方面为地方立法留下很大空间。建议在地方立法中,结合北海实际,对薄弱环节对症下药,有针对性地制定相关条款,明确法定职责,推动我市非遗保护工作上台阶出效果。(一)建议建立健全工作机制,形成保护合力1.立法健全工作机制。发挥政府主导作用,建立协调有效的法定保护工作机制,把非遗保护工作依法纳入市、县(区)文化发展纲要,纳入财政预算。在现有的《加强我市非物质文化遗产保护工作的意见》基础上,结合本市实际,加快《北海市非物质文化遗产保护条例》立法进程,对不同生存状态的非遗项目依法实施分级分类保护,实现非遗保护全覆盖。立法解决各级政府保护机构不全、职责不清的问题,明确地方非遗保护工作承担机构,为县(区)非遗保护工作提供组织保障。各级有关部门应建立信息共享机制,建立工作交流平台,便于非遗项目资料可查阅可传播。2.加强规划引导。各职能部门应结合实际,以各级非遗代表性项目名录为基础,加快编制非遗传承保护和开发利用专项规划。专项规划应与全域旅游发展规划相衔接,促进非遗保护与旅游产业融合发展。对民间自发的非遗保护力量加强引导,并配套相应的激励措施。3.将非遗保护工作制度化。各级政府应结合实际,将非遗保护、保存、传承、利用工作常态化、制度化,建立本级非遗保护目录发布制度,定期组织专家对传承人工作进行评估,建立传承人奖惩机制和退出机制。(二)建议加大经费投入,满足非遗保护发展的基本需要1.各级财政加大扶持力度。一是加大向国家、自治区争取项目资金的扶持力度,助力我市非遗展示基础设施建设和产业发展;二是相关部门应将非遗保护工作纳入国民经济和社会发展规划,将市、县(区)级非遗保护工作平台建设经费、非遗传承人补助经费、非遗宣传展示经费等纳入财政预算。对非遗传承人、传承基地和生产性保护示范基地等进行适当补助,为宣传传播、展览展示、艺术创作、人才培养、基地建设等提供必要的经费支持,并向边远、贫困乡镇倾斜;三是设立市级非遗项目专项保护资金,对重点项目建设加以扶持,对被评为国家、自治区及市级非遗保护工作平台的企业和单位给予财政资金补助,对从事传统技艺的企业和个人给予税费优惠。2.明确社会资源参与合法化.借鉴外地经验和做法,配套相关政策措施,激发社会资源参与非遗保护和产业投资的积极性。积极鼓励和引导社会资本以股份合作制、合伙制等多种形式进入我市非遗相关产业领域,吸引社会资源和民间资本建立不同主题和内容的非国有非遗博物馆。(三)建议创新培养机制,为非遗保护与传承提供人才保障一是各级人事部门应把非遗人才的培养和引进纳入“人才绿色通道”或“人才小高地”建设,为企业提供人才支撑。二是鼓励和支持校企合作、民企合作,依托北海艺术设计学院、市中职校等院校,与市非遗传承基地、文化产业示范园等相关企业合作,开展委托培训,培养下一代传承人。三是鼓励和支持大中专院校开设非遗保护专业或课程。开展非遗技艺教材编纂工作,进一步兖善北海非遭技艺理论体系,采取课堂教学与社会实践相结合的办法,将非遗内容融入相关课程。目前,市中职校已与市一手见艺工作室合作,在自治区示范中“服务与管理。下理设“推西工艺品设计马新标范个业方向、由广西工艺美术大师许承域授课,传承贝雕工艺。(四)营造良好氛围,如果社会各界对非道的了解和重视1.扩大社会宣传。一是各级职能有部门要积极牵头举办非遗活动,如在侨港开海节、端午龙舟赛等大型活动邀请非遗传承人参加表演、展示、解说,让更多人了解非遗,培养人们增加对优秀传统文化的情感,扩大非遗影响力。二是利用传统媒体和新媒体加大对非遗传承保护工作以及非遗项目的宣传力度,在文化场馆、公园、旅游景区适时举办宣传推介活动,让非遗宣传活动常态化。三是通过雕塑、艺术长廊等形式,在城市建设中增添非遗元素,突出地方文化内涵,在市博物馆开辟非遗展厅、体验厅,以现场展示、过程展示等方式全方位展示我市非遗项目,增强观展人员参与性。2.用好对外交流平台。依托面向东盟的地理优势,积极利用“一带一路”沿线国家文化交流合作平台,广泛参与相关活动,促进北海非遗技艺走出去,提升北海非遗文化软实力。3.增强非遗代表性人物的荣誉感。注重对各类传承人的宣传,定期举行颁牌表彰活动,对荣获国家级、自治区级和市级的非遗项目、传承人、非遗保护工作平台和取得显著成绩的个人颁发证书。对符合相关条件的人员,给予享受政府特殊人才津贴。(五)打造品牌,推动非遗与旅游产业融合发展鼓励和支持探索“非遗+”“+非遗”等新业态模式,对非遗旅游资源进一步挖掘整理和创意开发。明确要求把非遗融入到旅游规划、开发、建设、节庆宣传促销以及旅游产品、旅游商品中,打造非遗演艺品牌、非遗商品品牌、非遗节庆品牌;鼓励和推动非遗与文旅节庆活动相结合,与旅游景区景点的开发相结合,从而延伸旅游产业链,提升本地旅游景区景点的文化内涵,满足游客多元化消费需求;鼓励和支持设立非遗扶贫工坊,对群众基础好、有市场前景的非物质文化遗产项目,通过政策扶持、资金补助、增加产品文化附加值等方式,助力当地经济发展。《北京市华侨权益保护条例》立法调研报告侨务工作是党和国家一项长期性战略性工作。我国是侨务资源大国，有6000多万海外侨胞分布在世界近200个国家和地区，其中华侨约600多万。北京市是全国最重要的新侨乡之一。北京籍海外华侨华人约126万。仅在京闽商、浙商和粤商群体中就有42万华侨华人、归侨侨眷。从吸引外资情况看，侨资企业投资额约占60%，企业数约占外资企业数量的70%；从我市引进海外高层次人才情况看，97%以上是华侨华人。可以说，广大华侨华人已经成为我市联系世界的重要纽带，推动我市加强“四个中心”功能建设的重要力量。为了更好地维护广大华侨在京的合法权益，发挥侨力助力首都经济社会高质量发展，北京市人大在上届相关立法前期调研工作的基础上，于2018年将制定《北京市华侨权益保护条例》列入新一届人大五年立法规划，并于2019年正式进入立法程序，启动了立法调研工作。一、华侨权益保护立法调研开展情况(一)制定《北京市华侨权益保护条例》立法调研工作方案为做好《北京市华侨权益保护条例》立法调研工作，市人大民宗侨办制定了《关于制定<北京市华侨权益保护条例>立法调研工作方案》。《方案》明确了指导思想、组织领导、调研主要内容、工作方式、重要工作步骤及时间安排等，为后续立项论证及起草草案奠定了基础。(二)立法调研开展情况今年以来，我们先后组织委员、代表53人次参加实地调研，赴亦庄经济技术开发区、未来科学城、中关村海淀创业园以及高校侨联组织等侨资企业、涉侨团体密集的区域开展调研10次，实地走访20余家侨资企业、高校和相关单位，与61家企业、单位进行了座谈交流。此外还与有关侨界代表人士进行了座谈，并与市侨联、市政协港澳台侨和外事委、致公党北京市委、市侨联、市欧美同学会、海外学人中心进行协作，邀请有关政协委员和侨界代表人士参加调研和座谈，扩大调研覆盖面。今年夏天，我办邀请部分人大代表会同市委统战部(市政府侨办)赴浙江、福建两省进行学习考察，学习兄弟省市有关侨务立法工作经验和成果。(三)立法调研主要成果1、北京市华侨权益保护工作取得一定成效。在调研中我们了解到，近年来，北京市紧紧围绕首都城市战略定位，广泛联系海内外华侨华人和归侨侨眷，着力凝聚侨心、汇集侨智、发挥侨力、维护侨益，在华侨权益保护工作方面取得了一定成效。一是完善政策保障措施，加强华侨在京重点权益保护工作。出台了《北京市办理华侨身份证明工作规则》、《北京市华侨回国定居办理工作实施办法》、《关于安排来京华侨适龄子女接受义务教育的通知》、《关于进一步规范境外个人购买商品住房有关问题的通知》、《北京市服务业扩大开放综合试点示范区创新创业外籍华人服务工作规范(试行)》、《关于进一步加强全市社区侨务工作的意见》等多项规范性文件，用以加强华侨在身份认定、回国定居、子女教育、财产保护、出入境便利、社会融合和社区保护等各方面权益保障。二是优化涉侨行政服务，推进政府职能转变。落实“放管服”改革要求，持续推进优化营商环境。开展了“审批提速”“减证便民”“政务服务”“创新监管”等专项行动，对全市涉侨行政职权进行了全面梳理，编制了市区两级涉侨权力清单及公共服务事项清单，完成了全市涉侨政务服务事项标准化工作。为进一步方便侨胞办理涉侨行政事务，将涉侨行政审批和公共服务事项进驻市政务服务中心，并在全国率先开通“全球通办”及“掌上全球通办”为侨行政服务系统。三是加强为侨公共服务体系建设，有效解决侨界民生问题。打造市、区、街道(乡镇)、社区(村)四级贯通的为侨服务纵向组织体系，做到为侨服务“有人管、有人问、有人做”；推动在归侨侨眷和华侨华人聚集度较高的社区、园区、校区等设立“侨之家”为侨服务平台，为广大侨胞在京工作和生活提供了直接有效的便利服务；建立为侨服务互联网络，开发了中国侨网北京频道、微信公众号、APP手机客户端等互联网络平台，加强了与海内外侨胞的联系互动，点击量累计超过2800万次；务实开展侨爱工程，做到“困难归侨百分之百照顾、涉侨信访百分之百办结”。建立并完善全市困难归侨侨眷数据库，加强对“空巢”老归侨、特殊困难侨界群体的帮扶。四是健全侨务工作体制机制，构建大统战格局下侨务工作。2018年11月，市政府侨办整体转隶并入市委统战部，对外保留市政府侨办牌子。这项机构改革，加强了党对侨务工作的集中统一领导和统筹协调，有利于更好发挥有关部门和社会团体的作用，共同做好侨务工作。机构改革后，完善了涉侨工作联席会议机制，建立由全市21个政府部门组成的市政府涉侨工作联席会议机制、由市委统战部和全市五家涉侨部门组成的涉侨“1+5”协同工作机制，形成了全市侨务工作资源共享、信息互通、工作协同的良好态势。同时，我们也认识到，华侨权益保护工作涉及的面广点多，是一项全局性、综合性、系统性工作，特别是随着侨情发展变化，海外侨胞人数持续增多，结构发生深刻变化，与中国和北京的联系交流更加紧密，对共享中国发展红利的期待不断增多，对自身权益的诉求日益多元，这些，都对进一步做好华侨权益保护工作提出了更高要求。2、北京市华侨权益保护面临的困难和问题。一是华侨权益保护缺乏专门性法律支撑。宪法对保护华侨权益作出了明确规定，但国家层面还没有针对华侨权益保护的专门性法律。专门性法律的缺失导致华侨一些权益在实践中难以有效落实。二是对保护华侨权益工作重要性的认识需要进一步提高。海外侨胞群体是我国的独特资源和重要宝库，但有一些地方和部门对海外侨胞的特殊性和重要性认识不够，对是否需把海外侨胞作为特殊群体加以保护和照顾看法不一，涉及海外侨胞切身利益的部分政策措施落实还不到位，侨胞合法权益不能得到有效保护，涉侨法律法规的学习宣传还没有在全社会深入人心。三是有的区基层侨务工作人员力量薄弱。个别区统战侨务部门对依法履行涉侨行政职能存在模糊认识，华侨权益保护工作方面的业务能力水平不够，方式方法上创新不足。有的区政府侨务部门职能划转到统战部，但人员编制未划转，侨务人员配备不足。截至2019年5月，16个区委统战部平均实有人数17人，实际负责侨务工作的人数很少。街道办事处、乡(镇)政府没有专人而是由兼职人员负责侨务工作。四是侨务工作统筹协调能力还需进一步加强。我市开展侨务工作的部门和团体众多，但是部门之间存在着职责交叉、重叠的问题，导致有的问题多头管理，有的问题无人问津。机构改革以后，市委统战部对侨务工作的领导得到了加强，但是由于时间较短，尚未能形成常态化和制度化，还需要进一步发挥各涉侨部门的优势和作用，加强全市侨务工作的统筹和协调。二、北京市华侨权益保护立法的必要性和紧迫性(一)促进优质侨务资源服务首都经济社会发展的战略需要近年来，在北京市委市政府的高度重视下，我市侨务工作紧紧围绕国家战略布局、首都城市战略定位和“四个中心”功能建设，在发挥侨力助力首都经济社会发展方面取得了明显的成效。但是，在调研过程中我们也感到，尽管北京已经成为众多华人华侨回国创新创业的首选之地，但由于我们的体制机制和政策体系还不够完善，在吸引、服务、培养和扶植国际高层次人才来京创新创业等方面也显现出了一些不足和问题。与国内兄弟省市相比：上海在国际人才规模、国际人才创新、国际人才发展等指标中均优于北京，在境外专家来华工作数量上，广东、上海均高于北京。与发达国家相比：来自美国的“高被引科学家”人数最多，达到1644人，中国位居第三，249位科研人员入选。排名靠前，但绝对数量差距较大。其中，北京地区共有73人入选(分别是北大清华28人入选，中科院共45人入选)，而仅美国硅谷地区，包含斯坦福、加州伯克利大学在内的高校就有149人入选。相比之下，北京的国际人才集聚度还不高。制定一部华侨权益保护地方法规，有利于依法维护好、发展好在京华侨权益，给华侨华人营造更好的在京创新创业、工作生活的环境，进一步增强北京市对华侨华人的吸引力，汇聚侨力，促进优质侨务资源服务首都高质量发展。(二)完善我市地方性涉侨法规体系的需要我国当前的华侨权益保护立法基本是一个以宪法为基础，以刑法、民法中的涉外范围，涉及而非针对华侨权益保护的法律法规以及与之相关的国际法为主要内容的法律框架，而这个法律框架的保护范围和力度都是极为有限的。国家层面没有制定华侨权益保护方面的专门法律法规。现行的保护华侨权益的规定呈现出分散、层次低、适用范围窄、笼统和滞后等特点。从北京市情况来看。我市侨务地方法规和规范性文件共有20多部，其中只有一部地方法规，即：《北京市实施<中华人民共和国归侨侨眷权益保护法>办法》，没有地方规章，其余20多部规范性文件都缺乏权威；两部市级文件都是涉密文件。而且，我市侨务地方法规和规范性文件主要适用于归侨侨眷，很少适用于华侨，这与当前华侨权益保护的需求现状不相适应，急需加快我市立法步伐，总结提炼行之有效的政策规定，整合散见在相关法律法规和规范性文件中涉及华侨权益保护的内容，制定一部地方法规，填补华侨权益保护的法律空白，强化我市的华侨权益依法保护工作，完善我市地方性涉侨法规体系。(三)新形势下保护华侨在京合法权益的现实诉求近年来，我市侨情发生巨大变化，大量华侨华人来京创新创业，利益诉求日趋多元，在身份证件、劳动保护、社会保险、捐赠、教育文化等方面的权益保护等方面的需求日趋突出，希望依法享有更多的政治、经济、社会、文化等方面的权益。与此同时，随着来京华侨华人的增加和经济社会发展，华侨合法权益被侵害的事件有增无减，维护华侨权益的任务还较为繁重。相较于已经制定华侨权益保护地方法规的广东省、福建省、上海市等省市，我市需要加快华侨权益保护地方立法步伐，进一步满足华侨保护合法权益需求。三、北京市华侨权益保护立法的可行性(一)符合党中央关于侨务工作的总体要求党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局，对做好侨务工作、凝聚侨心侨力实现中国梦作出新的部署、提出新的要求。习近平总书记以实现中华民族伟大复兴的战略胸怀，提出“团结统一的中华民族是海内外中华儿女共同的根，博大精深的中华文化是海内外中华儿女共同的魂，实现中华民族伟大复兴是海内外中华儿女共同的梦”的重要论述，强调“海外侨胞对实现中国梦有不可替代的重要作用”，“把广大海外侨胞和归侨侨眷紧密团结起来，发挥他们在中华民族伟大复兴中的积极作用，是党和国家的一项重要工作”，要求侨务部门做海外侨胞和归侨侨眷的贴心人和侨务工作的实干家。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“依法维护海外侨胞权益”。党的十九大报告提出：“广泛团结联系海外侨胞和归侨侨眷，共同致力于中华民族伟大复兴”。这些重要论述和决策部署，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对侨务工作的高度重视和对海外侨胞的亲切关怀，为我们做好华侨权益保护工作提供了根本遵循。(二)符合宪法、国家侨务工作发展和北京市侨务工作的要求我国《宪法》(2018年修正)第50条明确规定：“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益”。国务院于2016年12月印发的《国家侨务工作发展纲要(2016—2020年)》明确要求：“加强侨务工作法治化建设，以法治思维和法治方式推动侨务工作。”北京市委市政府对加强侨务立法，维护华侨权益提出了明确要求。2014年，北京市委市政府《关于加强新时期首都侨务工作的意见》要求：“不断完善侨务法治体系、夯实侨务工作基础”；《北京市政府关于贯彻落实〈国家侨务工作发展纲要(2016——2020年)〉的实施意见》也明确要求：“加强侨务法治建设，加大依法护侨工作力度”，“建立健全涉侨政策法规体系”，“依法维护侨胞正当合法权益”。我市制定华侨权益保护地方法规，正是在上述宪法规定、国家侨务工作安排、北京市委市政府要求的基础上，填补华侨权益保护空白，完善和整合华侨权益保护的相关规定的一项重要举措。(三)北京市现有的涉侨规范性文件为华侨权益保护地方立法提供了重要参考北京市政府、市政府侨办及联合有关部门制定规范性文件，在引进高层次华侨人才、华侨社会保障、华侨教育、华文教育、社区侨务、华侨回国定居、认定华侨身份等方面做出了明确规定，为制定华侨权益保护地方法规提供了重要参考。例如：2014年《关于进一步加强全市社区侨务工作的意见》，2015年《华侨回国定居办理工作实施办法》，2016年《北京市办理华侨身份证明工作规则》，2016年《北京华文教育基地评选管理办法》等等。这些规范性文件为我市制定华侨权益保护条例奠定了重要基础。(四)兄弟省市已有的立法实践为我们提供了可借鉴的经验广东省于2015年由省人大常委会公布的《广东省华侨权益保护条例》是省级层面华侨权益保护的第一部地方法规。之后，福建省、上海市、湖北省和浙江省相继公布了省(市)级的华侨权益保护条例；苏州市、扬州市和南京市2015年分别出台了《苏州市华侨归侨侨眷权益保护办法》《扬州市华侨归侨侨眷权益保护办法》和《南京市华侨权益保护条例》；福建省、四川省和江苏省为了鼓励和促进华侨在本地投资和创新创业，分别由省人大常委员会公布了《福建省保护华侨投资权益若干规定》、《四川省华侨投资权益保护条例》和《江苏省保护和促进华侨投资条例》，用专项立法保障华侨投资权益。这些已有的立法成果都为北京市立法提供了有益借鉴。2019年，北京市人大民宗侨办会同市委统战部(市侨办)赴福建和浙江两省学习立法思路、流程、关键性条款论证等各个环节的经验做法，受益匪浅。四、北京市华侨权益保护立法建议和对策(一)确立立法宗旨《条例》要以习近平总书记对北京工作、侨务工作的一系列重要指示精神为根本遵循，既要围绕党和国家战略，为国家侨务工作大局服务，又要确保充分发挥优质侨务资源在服务我市城市战略定位和“四个中心”功能建设、加快建设国际一流和谐宜居之都等方面发挥积极作用，还要平等保护华侨合法权益，便利华侨行使公民权利，鼓励支持华侨投资创新创业，促进首都经济高质量发展。《条例》要处理好地方立法与党的侨务政策、宪法法律法规的关系。做到“问题引导立法，立法解决问题”，“目标指引立法，立法实现目标”，切实从我市发展和侨务工作的实际情况出发，坚决贯彻党的侨务政策，坚决执行国家宪法和有关法律法规，同时在地方立法中填补有关空白和补充完善相关规定，在与上位法不抵触的前提下，精准化结合实际需求，做到有北京特色、有突破创新，着力提升立法实效。(二)明确立法原则经过深入调研和分析论证，我们认为，此次《北京市华侨权益保护条例》应该遵循三大基本原则：平等保护、融合发展；权利和义务并重；原则性、可操作性和前瞻性相统一。1、平等保护、融合发展。华侨权益保护地方法规不是特权法，而是保护华侨作为中国公民应享有权利的平等法。华侨与其他中国公民在适用法律上一律平等，华侨有权获得平等保护，任何组织或者个人不得歧视。华侨由于定居国外、国际迁徙、没有户口和居民身份证等原因，来京、回京投资、创新创业、工作、生活、捐赠、接受教育、参加选举等都遇到诸多实际问题，行使作为中国公民应享有的权利面临许多现实困难。我市需要依法帮助和引导华侨适应北京环境，更深地与北京相融合，助力华侨与其他公民同圆共享中国梦。华侨能否顺利融合及为北京实现高质量发展做出贡献，是衡量《条例》成功与否的重要标准。2、权利和义务并重。华侨享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。根据1982年《宪法》(2018年修正)第52条、54条、49条、55条和56条，华侨作为中国公民，有维护国家统一和全国各民族团结，及维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有损害祖国的安全、荣誉和利益的行为。华侨有依照法律服兵役和参加民兵组织、依照法律纳税的义务。根据《国家侨务工作发展纲要(2016—2020年》，华侨应当遵守住在国法律，并尊重住在国人民的宗教、风俗和习惯。在调研中我们发现，现实中较多发生的情况是减损华侨权利或者增加华侨义务。根据2000年《立法法》(2005年修正)第82条规定，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”故而，在此次立法过程中，要注意不增加或减少华侨的权利或义务。3、原则性、可操作性和前瞻性相统一。一是对于华侨普遍关注的回国定居、财产、侨汇、继承、华文教育、生育等问题，以原则性规定进行规范，由地方规章、规范性文件配套落实。二是对于华侨重点关注的、现实中权益保护面临挑战较多的身份证件使用、投资、知识产权、工作、社会保险、教育、捐赠等权益，及确认华侨身份、法律救济等重要事务，以操作性规定进行规范，权益保护适当具体，以增强执行力。三是随着形势的发展，华侨提出了选举、参政议政、参加基层自治组织、结社、社会救助、法律援助、司法救助及加入外国国籍后的权益保护等新诉求，回应和解决这些新诉求，建议以前瞻性规定进行规范，多考虑政治、经济、社会、文化未来发展的需要，避免出现实施没多久就要修改的问题。(三)《条例》应规定的主要内容针对我市华侨权益保护面临的困难和存在的问题，《条例》应规定以下主要内容：1、明确适用范围、华侨的定义和身份确认途径。《北京市华侨权益保护条例》拟适用于我市行政区域内华侨合法权益的保护。华侨是指定居在国外的中国公民。华侨身份的确认，由市、区政府侨务部门办理。2、规范政府部门、组织和团体保护华侨权益的职责。市、区政府侨务部门是本行政区域内侨务工作的行政主管部门，负责华侨权益保护的组织、协调、指导、监督、服务和宣传工作，负责我市华侨捐赠财产的归口管理工作。市、区政府有关部门按照各自的职责，为华侨参与我市经济社会发展以及在我市居住、生活提供便利，协同侨务部门共同做好华侨权益保护工作。镇政府(街道办事处)配合做好相关服务协调工作。国家机关、企业事业单位、社会团体，应当依法保护华侨权益，为侨务资源更好服务首都各项事业发展提供支持。村(居)委会应当根据本区域华侨的特点，利用服务网络及其它社会资源开展保护华侨权益的服务和协调工作。我市各级侨联应当发挥作为党和政府联系华侨的桥梁纽带作用，密切与华侨的联系，为华侨提供政策咨询和法律服务，反映华侨的意见和要求，依法和按照章程规定职责保护华侨权益。3、保护华侨以护照证明身份和申领《北京市居住证》权益。华侨在境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务，其护照具有与居民身份证同等的身份证明效力，有关部门和单位应当依法为其办理。华侨在北京居住六个月以上、原户籍注销地非我市，具备有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读等条件之一的，可以按照我市有关规定，向公安机关申领《北京市居住证》，享受基本公共服务和便利方面的市民待遇。4、鼓励和支持华侨投资和创新创业，引进华侨人才。华侨以本人名义、以其控制的境内企业或者其他经济组织的名义在我市投资的，适用国家和我市有关国内投资及与投资相关的政策和服务。华侨在境外设立的企业、其他经济组织在我市投资的，适用准入前国民待遇加负面清单管理制度，依照国家和我市有关外商投资的法律、法规、规章办理。任何组织和个人不得干预和侵犯华侨投资企业的经营管理自主权、公平竞争权、投资收益汇出权、被征收补偿权等权益。华侨在京创新创业，可以按照规定参与国家和我市各类引进人才计划、项目、工程等，享受相关人才优惠政策，获得相应的工作待遇和生活条件保障。华侨在我市从事专业工作的，可以参加专业技术职务任职资格评审和专业技术人员资格考试。5、保护华侨财产权益和知识产权。鼓励华侨投资企业增加专利研究开发的投入，其专利研究开发费用，在计算应纳税所得额时，可以在实际成本基础上按照规定比例加计扣除或者摊销。华侨投资企业购买专利所发生的费用，可以按照规定列入成本。鼓励华侨投资企业在海外设立研发机构，通过对外直接投资、技术转让与许可等方式实施外向型技术转移。鼓励拥有自主知识产权和品牌的华侨投资企业开拓国际市场。依照国家和我市规定，对华侨具有重大经济社会效益的知识产权创新项目等知识产权行为给予政策和资金支持、奖励。6、保护房屋权益。华侨在我市居住的，可以按照国家和我市的有关规定在我市购买自住商品房。租用华侨私有房屋的组织和个人，应当依法签订书面房屋租赁合同；房屋租赁合同终止时，承租人应当将房屋退还出租人。为了公共利益的需要，征收在国有土地上的华侨私有房屋、华侨投资企业、华侨投资开发用地，应当依照法定程序进行，并依法给予公平补偿。依法征收华侨在我市的私有房屋，征收人应当按照我市有关房屋征收管理的有关规定履行告知义务。7、保护华侨继承权益。华侨出境、回国在我市继承遗产、接受遗赠和赠与的，有关部门应当根据华侨的合理请求，提供必要的协助。华侨在我市的投资收益、知识产权中的财产权益以及其他合法收益，可以依法被继承。8、保护华侨劳动和社会保障权益。华侨与用人单位建立劳动关系的，用人单位应当依法签订劳动合同，并为其缴纳社会保险，费用由用人单位和华侨个人按规定缴纳。华侨灵活就业的，可以到当地社会保险经办机构办理社会保险参保缴费手续。在我市办理离休、退休手续后出国定居的华侨，回国期间就医的，可以按照国家和我市有关规定享受相应的医疗待遇或者基本医疗保险待遇。9、保护华侨捐赠权益。鼓励华侨为慈善公益事业捐赠财产和提供志愿服务。华侨捐赠的物资、财产等用于慈善公益事业的，依法享受减征或者免征关税和进口环节的增值税、个人所得税等税费优惠。华侨、华侨投资企业、华侨社会团体捐赠应当遵循自愿和尊重捐赠人捐赠意愿的原则。华侨捐赠人享有决定捐赠财产的种类、数额、用途、方式和受赠人等权利。受赠单位应履行在接受捐赠后，向华侨捐赠人出具合法、有效的收据，对受赠财产登记造册，妥善保管、使用、维护捐赠财产等义务。10、保护华侨教育权益。华侨学生来京接受义务教育，其监护人具有我市户籍、随父母居住在我市的，由华侨监护人或父母向区政府侨务部门提出入学申请，经批准后，办理在京居住证明，到区政府教育部门办理入学手续。华侨子女在其监护人户籍所在地或者其父母在我市工作所在地就读实施义务教育学校的，享受当地户籍居民适龄子女入学同等待遇。华侨可以在其父母出国前或者其祖父母、外祖父母户籍所在地进行身份认定并参加高中阶段学校考试招生，与当地户籍学生享受同等待遇。华侨可以按照国家和我市有关规定报考我市联合招收华侨、港澳台地区学生的普通高等学校。华侨子女有我市户籍的，其参加中考、高考，教育、招生等部门应当按照国家规定结合我市实际情况给予照顾。11、保护华侨选举和参政议政权益。华侨在我市区、乡、民族乡、镇人大代表选举期间在我市的，可以在我市原籍地、出国前居住地或者现居住地进行选民登记，参加选举。我市各级人大可以邀请华侨列席会议。华侨依法享有参政议政的权利，各级政府和有关部门应当为华侨参政议政提供保障。我市各级政协可以邀请华侨作为政协特别邀请人士或者列席会议。华侨可以依法申请在我市成立社会团体。12、保护法律救济权益和明确相关法律责任。华侨在境内的合法权益受到侵害或者发生争议时，可以向侨联、政府侨务部门或者有关部门投诉，也可以根据不同情况通过协商和解、调解、仲裁、行政复议、诉讼等途径解决。各级侨联、市、区政府侨务部门应当支持和帮助华侨维护合法权益。各级侨联、市、区政府侨务部门或者其他有关部门接到华侨投诉后，应当及时处理，并将处理情况回复投诉人。对经济困难需要法律援助的华侨，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。对遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿，生活面临急迫困难的华侨，无论户籍是否在我市，人民法院等办案机关应当依法为其提供国家司法救助。《北京市司法鉴定管理条例》立法调研报告一、本市司法鉴定管理基本情况目前，我市司法鉴定管理的法律依据主要有《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》)和司法部的四部规章，即《司法鉴定程序通则》、《司法鉴定执业活动投诉处理办法》、《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人登记管理办法》。国家对法医、物证、声像资料、环境损害类(简称“四类内”)鉴定业务实行登记管理制度，由司法行政部门负责；除此之外的鉴定业务称为“四类外”，主要包括司法会计、工程造价、知识产权、交通事故、电力等。“四类外”机构主要由各行业主管部门进行管理，由于历史遗留原因，我市对部分“四类外”鉴定机构和鉴定人实行登记管理。作为司法行政机关，负责管理社会司法鉴定机构的职责始于1998年国务院机构改革。2000年，随着司法部《司法鉴定机构登记管理办法》的出台，北京市司法局履行司法鉴定机构的行政管理职责。2005年，《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》颁布实施(2015年修正，以下简称《决定》)，使司法行政机关对鉴定机构和鉴定人的管理有了法律层面的依据，本市司法鉴定制度也不断发展和完善。2008年初，北京司法鉴定业协会正式成立，形成本市司法鉴定行政管理与行业管理相结合的基本格局。目前，本市共有鉴定机构122家，其中“四类内”鉴定机构55家，占45.1%，“四类外”鉴定机构67家，占54.9%。共有司法鉴定人1779人，其中“四类内”人员738人，占41.5%，“四类外”人员1041人，占58.5%。截止2019年11月底，本市司法鉴定业务总量88741件，比2018年全年业务总量多2.4%。其中，“四类内”业务量82127件，占92.5%，“四类外”业务6614件，占7.5%。从特点看，本市司法鉴定行业有四个基本特点，一是鉴定业务涉及的领域广。122家鉴定机构共涉及法医病理、法医临床、法医精神病、法医物证、法医毒物、文书鉴定、痕迹鉴定、微量鉴定、声像资料、电子数据、知识产权、司法会计、建设工程质量、工程造价、交通事故(含机动车类)、电力等多种鉴定业务。二是鉴定业务涉及地域广。北京的司法鉴定机构不止承接来自本市内的司法鉴定业务，更有大量来自其他各省市的疑难复杂案件的司法鉴定“进京”，鉴定业务涉及全国各省。三是鉴定机构多种体制并存。有卫生、教育、科研单位等发起设立的事业单位性质的鉴定机构，还有企业、社会团体、民办非企业等单位发起设立的鉴定机构。四是从业人员综合素质较高。48.6%的从业人员是中共党员，30-50岁之间的从业人员占55.7%，有36人享受国务院特殊津贴，研究生及以上学历占比超过44%，副高级及以上职称占比超过67%。二、司法鉴定管理工作存在的主要问题(一)司法鉴定市场化对鉴定公正性带来的挑战由于司法鉴定的专业性强，法院、检察院在司法办案中对鉴定意见的依赖度较高，如鉴定意见不公正，将直接影响案件审理的公正性。2005年，全国人大常委会发布《关于司法鉴定管理问题的决定》，结束了法院“自审自鉴”、检察院“自诉自鉴”的局面，推行司法鉴定社会化改革，此后司法鉴定机构如雨后春笋，数量快速增长。“社会化”部分解决了司法鉴定机构的独立性问题，但司法鉴定“市场化”也带来诸多待解问题。过度的市场化、趋利化发展，虚假鉴定、问题鉴定等时有发生，鉴定逐渐成为滋生腐败、司法掮客的温床。比如近些年在上海、浙江等省市出现的“司法鉴定黄牛”现象，此类“黄牛”常常有“顺风耳”，他们往往能第一时间得到交通事故人员受伤的消息，通过获得伤者信任成为“代理人”，买断理赔，掌握到伤者病史等资料，并设法阻止伤者与保险公司取得联系。“黄牛”们与熟悉的鉴定机构勾联，做虚假鉴定，夸大伤残等级，向保险公司索取巨额赔偿。这种在伤残鉴定上做文章，是“黄牛”获利的主要方式。目前，虽然北京的司法鉴定还未出现“黄牛”现象，但随着市场的逐步发展活跃，这种司法鉴定背后的乱象必须引起我们的警醒，并要采取有效措施，从源头上扼制市场趋利的负面效应，坚决确保司法鉴定的公平公正。(二)司法鉴定准入条件可操作性不强，需要细化补充一是准入条件不够具体明确。鉴定机构和鉴定人应当具备的条件较为宽泛，如在鉴定人准入方面，仅需满足具备相关专业高级职称或者相关专业本科毕业且从事相关工作5年以上或者从事相关工作10年以上三个条件之一。由于司法鉴定涉及的学科门类、行业种类繁杂，而对于其中的“相关专业”“相关工作经历”如何把握又缺乏明确具体的要求，给司法鉴定人准入审批工作带来较大困难。二是司法鉴定人准入专业性审核不完善。司法鉴定人的专业技术能力和水平是决定司法鉴定意见质量的关键因素。现有准入规定中对于如何考核评价这种专业能力缺乏明确规定。2017年12月，司法部下发《关于严格准入严格监管提高司法鉴定质量和公信力的意见》明确要求司法行政机关应当组织以法律相关专业知识和司法鉴定管理制度为主要内容的培训、考核。本市自2010年起，已试行由司法鉴定行业协会组织能力评估考核，即拟申请司法鉴定人资格的人员需经协会进行法律法规和专业知识考试合格方可向司法行政机关提出申请。近3年来，协会共组织827人次考试，平均通过率为35.2%，为鉴定人准入资质审核工作发挥了重要的把关作用。但这一制度没有相关法律支撑，亟需通过地方立法予以明确。三是司法鉴定机构准入第三方评价机制不健全。按照规定，司法鉴定机构应当具备“在业务范围内进行司法鉴定所必需的、依法通过计量认证或者实验室认可的检测实验室”，可见对于计量认证(现已改为资质认定，由国家和省级质量技术监督部门组织)和实验室认可(由中国合格评定国家认可中心组织)等第三方评价机制协助准入审批作出了原则性规定，但并未明确哪些司法鉴定业务范围必须通过第三方评价机制认证认可，实践中难以把握，需要在立法中予以明确。(三)司法鉴定管理体制不够科学合理、监管手段不足一是市级司法行政机关单一管理体制存在覆盖不全、效能不高问题。鉴定意见是诉讼中的关键性证据，对当事人的实体权益影响极大，当事人往往将改变案件审判结果的希望寄托于改变鉴定意见。本市司法鉴定机构承担了一些全国各地疑难复杂案件(约占全市鉴定业务的30%)，相关投诉案件数量较多。近3年，全市涉司法鉴定类投诉案件量年均约200件，行政复议案件年均30件，行政诉讼案件年均40件。目前《决定》仅规定了司法部和省级司法行政机关的管理职责。市司法局作为市一级的司法行政机关，承担的司法鉴定日常管理工作职责主要有行政许可、行政处罚、处理投诉、行政检查、组织培训等，由于人员力量有限，行政许可和处理投诉几乎占用了绝大部分精力和时间，这种管理体制不仅使得群众诉求难以及时回应，不利于化解矛盾纠纷，还影响了宏观层面行业监管制度、政策研究和发展规划，造成监管覆盖面不足、监管力度不到位等问题。2018年，市司法局依据《北京市关于健全司法鉴定管理体制的若干意见》在全市试行市、区两级司法鉴定管理体制。一年多来，涉司法鉴定投诉案件数量和确认违法违规案件数量均呈下降趋势(今年上半年分别下降20%和30%)，管理效果逐步显现。但区级司法行政机关承担部分行政许可、行政检查、行政处罚等监管职责缺乏法律依据，区级司法行政机关的人员编制、工作经费等问题也受到制约，亟需地方立法予以明确。二是司法鉴定监督管理手段不足。《决定》仅对司法鉴定机构和司法鉴定人的部分违法违规活动予以行政处罚作出了规定。管理实践中，司法行政机关可以通过建立对司法鉴定机构和司法鉴定人的资质评估、质量评估、诚信评价、行政检查、行政约谈等多种手段对司法鉴定活动进行全面系统的监管。此外，司法鉴定的管理还需要行政机关与鉴定意见的使用部门——如公安机关、检察机关、审判机关以及相关政府部门的协同配合，开展联合监管。这些管理手段和机制的设立需要法律依据的支撑。(四)行业协会地位和自律管理亟待加强随着司法鉴定行业的不断发展，协会在专业评价、自律管理中的作用越来越重要，但《决定》对司法鉴定行业协会没有作出规定，司法部规章也仅对其实行自律管理作出了简略表述。司法鉴定机构和司法鉴定人是否加入行业协会、是否接受行业自律管理均凭自愿。实际上，同医学等许多自然科学一样，司法鉴定活动也实行“同行评议”原则，司法鉴定行业协会作为行业自律组织的专业评价更具有说服力和权威性，对会员违规行为进行惩戒也更易达成共识。从国外的司法鉴定管理体制看，也多以行业组织作为考核评价鉴定人资质能力、制定鉴定技术标准、惩戒违法违规行为的管理主体。北京司法鉴定业协会成立之后，积极履行行业自律职能，在行政许可准入审核、业务培训交流、行业规范制定、投诉接访、行业惩戒等方面都发挥了重要作用，但其法律地位、职责与司法行政机关的工作衔接等缺少法律规定，亟需通过立法予以明确。(五)司法鉴定执业保障不到位实践中，对于鉴定意见不满的一方当事人反复投诉、信访，语言威胁甚至跟踪、殴打鉴定人的情况时有发生，严重扰乱司法鉴定机构的办公秩序，鉴定人执业安全难以保障，甚至人身安全受到威胁；鉴定人依法出庭作证在出入法庭、坐席设置等方面缺乏必要的保障，等同于一般旁听人员，出庭费用尚无统一明确的标准等。此外，司法鉴定法律援助事项尚无法律规定，司法鉴定与法律援助衔接机制尚未确立，财政难以给予司法鉴定事项法律援助补贴，目前仅能依靠司法鉴定机构的公益行为减免鉴定费用，经济困难的鉴定案件当事人享受法律援助服务缺乏法律支撑。(六)司法鉴定机构和鉴定人退出机制不健全，不利于行业健康发展和机构队伍建设根据《决定》和司法部规章，鉴定机构和鉴定人退出的方式主要有两种：一是因违法违规行为被依法撤销登记；二是因发生法定情形或主动申请注销登记。这些退出条件较为原则，对于实践中出现的常年未实际开展业务的“僵尸”机构和鉴定人、未能通过资质认定认可复审等第三方评价的机构、多次受到行政处罚或行政处理的机构如何淘汰退出，均没有明确规定。鉴定机构和鉴定人淘汰难、退出难，造成鉴定机构小、多、散，鉴定人员专业能力水平和鉴定质量参差不齐。(七)罚则规定较为原则，不利于监管执法现有罚则对违法违规执业行为的追责情形规定较为简单、概括，亟需进一步细化补充。一方面在具体适用时难以准确对应，另一方面未能涵盖司法鉴定管理实践中出现的许多常见问题。例如违反司法鉴定程序或技术标准、伪造鉴定档案、对鉴定材料保管不善造成毁损灭失、鉴定人私自收取费用以及鉴定机构负责人的违法违规问题，均未作出规定，司法鉴定执业中的违法违规行为难以得到有效惩治，违法违规执业行为时有发生，损害了人民群众的合法权益。三、制定《条例》的必要性(一)落实中央关于健全统一司法鉴定管理体制改革，全面推进依法治国的需要党的十八届四中全会首次提出健全统一司法鉴定管理体制，将之纳入全面依法治国总体布局。2017年，中央深改组会议通过《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》(以下简称《实施意见》)，进一步明确总体要求和具体任务。2018年，市两办联合下发《北京市关于健全司法鉴定管理体制的若干意见》(以下简称《若干意见》)，将推动司法鉴定地方立法列为本市深化司法体制改革的一项重要任务。加强司法鉴定管理地方立法，全面提升首都司法鉴定工作法治化水平，是落实中央关于健全统一司法鉴定管理体制改革的需要，更是推进依法治市乃至全面依法治国的必然要求。(二)服务诉讼活动，促进司法公正的需要鉴定意见作为法定证据种类之一，在查明案件事实方面有着极为重要甚至关键性的作用。鉴定意见的质量、鉴定机构的公信力以及鉴定人的权威度，直接影响法官对案件事实的判断。为了进一步加强司法鉴定对诉讼活动的服务保障功能，确保通过司法鉴定认定的案件事实符合客观真相，促进司法公正，必须加强司法鉴定管理地方立法，依法对司法鉴定进行全流程规范、全方位监管，切实提高司法鉴定质量和公信力。(三)破解司法鉴定管理难题，提升本市依法管理水平的需要全国人大《决定》是目前指导司法鉴定管理的最高位阶法律，共18条，内容仅涉及司法鉴定的定义、登记管理制度、司法鉴定机构和司法鉴定人申请登记的条件、省级以上司法行政部门的职责、鉴定机构的职责和法律责任等，规定较为概括，缺乏可操作性，需要地方立法予以细化完善。四、制定《条例》的可行性(一)具备法律依据和政策支持国家立法层面，《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对司法鉴定均有相关规定；全国人大《决定》和司法部的部门规章是关于司法鉴定的专门法律；2017年7月，中央深改组通过《实施意见》；2018年8月，我市颁布了《若干意见》，对司法鉴定工作提出新的更高要求。这些法律、规章和政策性文件，为司法鉴定地方立法提供了重要依据和参考。(二)本市已有充分的实践基础和管理经验本市司法鉴定管理工作自2000年开始，2008年成立北京司法鉴定业协会，自此形成行政管理与行业管理相结合的基本格局。多年来，市司法行政部门大力推进管理理念、制度、实践创新，在资质准入、执业活动监管、加强管理与使用衔接等方面积极作为，出台相关配套文件并组织实施，有序推进市、区两级管理体制改革，司法鉴定管理工作得到持续规范。这些实践和探索，为司法鉴定地方立法提供了可靠的实践基础。(三)外省市已有可借鉴的立法经验目前，全国已有包括上海、天津在内的24个省(自治区、直辖市)制定了司法鉴定地方性法规。各省(自治区、直辖市)法规在内容上基本明确了登记管理制度、鉴定机构和鉴定人的准入退出条件、鉴定机构和鉴定人的权利与义务、司法鉴定程序、监督管理和法律责任。这些外省(自治区、直辖市)的法规为制定《条例》提供了重要借鉴。五、部分省市司法鉴定管理立法的经验为充分吸收借鉴兄弟省市先进立法经验，我办于近期赴上海市、浙江省、湖北省、山东省就司法鉴定管理立法工作进行了学习考察，重点就司法鉴定管理范围、分级管理体制、行业协会作用发挥、鉴定机构鉴定人的准入退出机制以及法律责任等与兄弟省市人大同志进行了座谈交流。综合各省市立法特点，我们认为有以下几个立法制度设计值得北京学习借鉴：一是司法鉴定管理范围全覆盖，实行分类管理。对于“四类内”司法鉴定机构、司法鉴定人实行登记管理；对“四类外”鉴定机构、鉴定人纳入管理范围，明确由相关行政部门按照各自职责，依法依规管理。二是建立统一的司法鉴定管理平台。明确市司法行政部门通过公共法律服务平台公告司法鉴定机构、司法鉴定人名册，办案机关委托“四类内”鉴定的，在全国统一的司法鉴定机构名册中抽选鉴定机构。法院委托本市司法鉴定机构的，应当将相关信息归集到司法鉴定管理平台，纳入全流程管理；其他办案机关委托本市司法鉴定机构的，应当通过司法鉴定管理平台进行委托。三是实行市、区分级管理体制。赋予区司法行政部门对本行政区域内的司法鉴定机构、司法鉴定人及其司法鉴定活动进行日常监督管理、投诉处理，以及对轻微违法行为进行责令改正、诫勉谈话、通报批评等。四是建立司法鉴定信息化监管制度。对司法鉴定案件实行赋码管理(一案一码)，对司法鉴定案件实施程序、鉴材保管、检验检测数据保存、鉴定意见书形成等全流程监管，并将鉴定机构、鉴定人的信用信息归集到全市公共信用信息平台。五是发挥司法鉴定专家委员会作用。对于特别疑难、复杂、特殊的技术问题以及有较大争议的鉴定案件，办案机关可以委托司法鉴定专家委员会提供专家咨询意见。六是法律责任与全国人大《决定》和司法部规章保持一致。法律责任与上位法及部门规章规定的违法行为一致的，处罚种类和处罚幅度也与其保持一致；属于新增的违法行为，新设处罚种类与处罚幅度与违法情节相当。六、本市立法的主要思路和内容(一)立法思路以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，围绕建设法治中国首善之区的目标要求，主动适应以审判为中心的诉讼制度改革，进一步健全司法鉴定管理体制，在不同上位法相抵触的前提下，对司法鉴定分级管理体制、鉴定机构和鉴定人的准入退出条件、鉴定机构和鉴定人的权利义务关系、司法鉴定程序规范、行业协会自律管理、法律责任等内容予以细化规定，为加强鉴定机构和鉴定人的监管、规范司法鉴定活动提供切实可行的法制依据，为充分发挥首都资源优势、提升司法鉴定服务保障水平创造良好的法治环境。(二)主要内容1、完善准入退出制度一是细化司法鉴定准入条件，授权司法行政机关就准入条件中的“相关职称”、“相关执业资格”、“相关工作经历”等规定要素予以细化；二是在鉴定人准入程序中设置专业能力考核环节；三是明确需要通过资质认定、实验室认可或能力验证等第三方评价的司法鉴定业务范围；四是明确注销鉴定机构和鉴定人的具体情形。2、明确市、区两级管理职责本市自2018年1月1日起全面试行市、区两级司法行政机关对鉴定机构和鉴定人进行管理的工作机制。通过《条例》确立本市司法鉴定的市、区分级管理体制，合理划分市区两级管理职责，赋予区级司法行政机关行政许可初审权和部分行政处罚职权，推动司法鉴定管理职权下放、管理重心下移、管理力量下沉，形成管理合力，提高监管效能。3、完善监督管理手段一是建立司法鉴定管理与使用衔接机制。确立由司法行政机关与公安机关、人民检察院、人民法院、国家安全机关及相关政府部门共同参与的司法鉴定管理与使用协调机制，各部门实现信息互通共享，对鉴定机构和鉴定人开展双向评价，定期交换相关执业信息，作为鉴定机构和鉴定人日常监管和诚信评价的重要依据。二是丰富管理方式。在行政检查、行政处罚等常规监管方式的基础上，规定司法鉴定能力验证、资质认可、实验室认可等第三方评价机制，建立诚信评价和公示制度，完善行政约谈机制。4、细化司法鉴定程序规范关于委托程序，明确司法鉴定机构统一受理司法鉴定委托，办案机关向司法鉴定机构出具委托书，明确鉴定事项、鉴定要求、鉴定时限等内容，严格规范鉴定材料提取、保存、移交程序；关于受理程序，进一步明确受理委托、不得受理、终止鉴定、补充鉴定、重新鉴定以及补正意见等程序和条件要求；关于实施程序，进一步规定鉴定全流程记录留痕、细化鉴定人回避情形和程序等；关于鉴定人出庭作证，进一步明确鉴定人出庭的法律责任，对鉴定人出庭费用、相关程序保障作出规定。5、明确行业协会的法律地位和管理职能明确行政管理和行业协会自律管理相结合的管理模式，从事司法鉴定的机构和人员应当加入司法鉴定行业协会。司法鉴定行业协会接受司法行政机关的监督指导，依照协会章程开展活动，加强自律管理，出台行业规范和业务指引，调查处理会员违反职业道德和执业规范的行为，依法保护会员的合法权益。组建司法鉴定专家库，对于疑难、复杂的鉴定事项，配合办案机关或相关政府部门开展专家论证，提供专家意见支持。6、加强执业保障一是明确依法独立开展司法鉴定活动受法律保护原则，对于扰乱鉴定机构工作秩序和鉴定人执业活动的，由公安机关、司法机关依法予以处理；二是建立鉴定人出庭作证保障制度，明确鉴定人出庭作证免检通道、庭审专席、人身安全保护等保障措施；三是对司法鉴定法律援助制度作出规定，将司法鉴定必需的工作经费纳入财政预算，对司法鉴定法律援助予以补贴。7、细化法律责任一是对《决定》中规定的行政处罚行为、种类和幅度予以进一步细化；二是总结实践中出现的违法违规情形，明确相应罚则，对于法律没有明确规定的违反司法鉴定程序、伪造鉴定档案、非法转包鉴定业务、违法干预鉴定活动等情形，补充规定相应罚则；三是尝试赋予区级司法行政部门一定的行政处罚权，强化基层监管力度。七、需要进一步研究的问题(一)坚持以上位法为遵循，发挥地方立法作用一是严格限定登记范围。《决定》中明确规定，登记管理制度限于“四类内”鉴定业务。制定《条例》要严格按照地方立法权限，坚持上位法的原则和立法精神，不与上位法相抵触，对于“四类外”鉴定事项，不纳入登记管理的范围。二是正确处理健全统一司法鉴定管理体制与严格落实登记管理制度的关系。对于不纳入登记管理范围的鉴定机构和鉴定人，积极探索有效可行的管理方式，确保司法鉴定管理的全覆盖。三是对于《决定》未明确规定的违法行为以及可以设定行政处罚权的情形进行科学细化，找准地方立法空间，充分发挥地方立法补充性功能。(二)关于与国家相关规定的衔接问题司法部作为全国司法鉴定工作的主管部门，其制定出台的关于司法鉴定的部门规章是指导司法鉴定管理工作的重要法律依据。其中，《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人登记管理办法》正在修订中，规章涉及的很多内容与法规有交叉。要密切关注国家主管部门关于司法鉴定的相关要求和立法情况，做好法规与部门规章之间的衔接工作。《北京市志愿服务促进条例》立法调研报告修订《北京市志愿服务促进条例》是落实市委抓好“三件大事”要求的重要内容，是市十五届人大常委会立法规划一类项目，列为2019年的立项论证项目，并确定为2020年的法规起草项目。社会建设委员会工作机构将本次调研课题与实际工作相结合，围绕修订《北京市志愿服务促进条例》的相关问题，深入开展立法调研活动，形成立法调研报告，为做好条例修订的立项论证工作和起草工作奠定基础。一、调研工作开展情况(一)做好理论知识储备深入学习习近平总书记关于志愿服务的重要指示论述，学习中央、市委相关部署要求，收集整理志愿服务法律法规和政策文件，对照上位法评估本市条例。(二)建立联合调研机制社会建设委工作机构会同常委会法制办、司法局、市委社会工委市民政局、首都文明办、团市委、市志愿服务联合会等部门，组成调研小组，制定调研工作方案，明确调研思路、重点内容和进度安排，推进调研工作顺利开展。(三)开展系列调研活动外出考察与市内调研相结合。4月赴浙江、安徽两省调研考察志愿服务立法工作；6月至9月先后到通州区、市委社会工委市民政局、北京冬奥组委、朝阳区实地调研，征求相关部门、志愿服务组织和志愿者代表、专家学者对条例修订的意见建议，并就立法面临的重点难点问题进行研讨。二、本市条例实施情况和条例修订需要把握的原则(一)条例实施成效显著条例自2007年实施以来，开启了我市志愿服务制度化、规范化进程，调动了全社会志愿服务热情，推动了志愿服务普及，保障了志愿服务相关主体的合法权益，促进了志愿服务事业的长足发展。一是志愿者队伍持续壮大。截止目前，全市实名注册志愿者超过425.7万人，注册志愿服务团体超过7.6万个，累计发布志愿服务项目超过31.8万个，累计志愿服务时长超过3.67亿小时。二是志愿服务的内容和形式不断拓展，服务质量和专业化水平不断提高。我市志愿服务领域覆盖了大型活动、城市管理、文化教育、医疗卫生、普法宣传、环境保护、应急救援、助老助残、扶贫攻坚、国际合作等多个领域，并成功打造了“西城大妈”、“朝阳群众”、“蓝立方”、“夕阳再晨”等知名志愿服务品牌。在大型活动志愿服务方面，志愿者为2008年北京奥运会、“一带一路”国际合作高峰论坛、亚洲文明对话大会、新中国成立70周年庆祝活动等大型活动提供了高质量的志愿服务，展现了北京形象、青年形象、国家形象。三是志愿服务配套政策措施不断完善。市委、市政府和相关部门，制定出台了《关于进一步加强和改进志愿者工作的意见》、《北京市志愿者管理办法(试行)》、《关于进一步健全志愿服务体系加强社会领域志愿服务工作的通知》、《关于组织全市共产党员、共青团员积极参加学雷锋志愿服务活动实施意见》、《关于支持和发展志愿服务组织的实施意见》等十余项政策、制度，发布了《大型活动志愿服务管理规范》北京市地方标准，建设了“志愿北京”信息平台，推出了全国首个覆盖全市实名注册志愿者的人身意外保险。(二)条例修订需要把握的原则党的十八大以来，习近平总书记多次给志愿者群体回信、寄语。2019年1月17日，习近平总书记在天津市和平区新兴街朝阳里社区称赞社区志愿者是为社会做出贡献的前行者，引领者，强调要更好发挥志愿服务在社会治理中的积极作用。7月24日，习近平总书记在致中国志愿服务联合会第二届会员代表大会的贺信中指出，志愿服务是社会文明进步的重要标志，强调各级党委和政府要为志愿服务搭建更多平台，给予更多支持，推进志愿服务制度化常态化。修订条例要积极落实习近平总书记的重要指示和要求，为推动新时代首都志愿服务发展提供法治保障。一是条例修订要适应新形势、新任务。党的十九大报告提出，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，要求“推进诚信建设和志愿服务制度化，强化社会责任意识、规则意识、奉献意识”。志愿服务需要紧跟新形势、新任务，作出新的调整和部署，克服对行政化推动和运动式发展的单一依赖，以在推进政府职能转变和社会治理创新中发挥应有作用。同时，首都城市战略定位决定了北京重大活动集中，重大活动是北京对外展示城市形象的重要时机，也是体现城市治理能力的良好契机，志愿服务已经成为重大活动的“标配”，发挥着重要的服务保障作用；全力筹办好2022年北京冬奥会、冬残奥会是北京要着力抓好的“三件大事”之一，今年12月即将正式启动冬奥会志愿者招募。为更好服务于北京“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平，更好保障冬奥会、冬残奥会的成功举办，需要未雨绸缪做好志愿服务相关立法保障。二是条例修订要细化实施上位法。2017年，国务院《志愿服务条例》通过，经过比对分析，我们认为，本市条例与上位法在立法精神和主要制度设计方面是协调一致的，但上位法在志愿服务管理体制、权益保障和促进措施等方面做出了新的规定，本市条例需要结合实际工作进行调整细化，保证上位法在本市的贯彻实施。三是条例修订要固化本市实践经验和解决实践中的突出问题。根据志愿服务发展需要，北京市委市政府在工作中采取了一系列创新的方法制度，如推出全国首个覆盖全市实名注册志愿者的人身意外保险，需要在条例修订中上升为法律规范。目前本市志愿服务实践中，还存在行政资源分散、志愿服务规范性和专业性有待提高、激励保障措施不充分等问题，需要通过修改条例予以回应。同时，如何更好发挥志愿服务在社会治理和服务中的作用，越来越多的北京志愿者“走出去”及国际和外省市的志愿者到北京参加志愿服务，也需要研究相关规范、鼓励措施。三、条例修订需要聚焦的问题梳理前期调研情况，本市条例修订工作还需要就下列问题进一步研究论证，提出具体解决方案：(一)坚持正确政治方向，将社会主义核心价值观写入条例2016年中办国办印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，2018年中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，对推动社会主义核心价值观入法入规提出了明确要求。2016年，中共中央宣传部、中央文明办、民政部、教育部、财政部、全国总工会、共青团中央、全国妇联印发的《关于支持和发展志愿服务组织的意见》，明确提出，“坚持党委领导、政府监管，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，发挥共产党员先锋模范作用和骨干作用”，“具备条件的志愿服务组织应设立党的组织，充分发挥党组织的政治核心作用，围绕党章赋予基层党组织的基本任务开展工作，团结凝聚志愿者，保证志愿服务组织的政治方向；暂不具备条件的，要明确责任单位指导志愿服务组织开展党建工作，条件成熟时及时建立党的组织。”国务院《志愿服务条例》将“培育和践行社会主义核心价值观”写入总则，并在第十条规定，“在志愿服务组织中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。志愿服务组织应当为党组织的活动提供必要条件。”志愿服务是培育和践行社会主义核心价值观的重要载体和内容，条例修订需要贯彻中央和上位法精神，坚持正确政治方向，研究提出在志愿服务组织、志愿服务活动、志愿服务事业发展中全面坚持党的领导、加强党的建设和贯彻社会主义核心价值观的具体制度措施。(二)从志愿服务的性质出发，进一步明确政府、行业协会、志愿组织的职能定位志愿服务是一种公益服务，遵循自愿、无偿、平等、诚信、合法的原则。志愿服务具有自主性，在提供社会公共服务方面是政府和市场的有益补充，不宜行政化。但同时，志愿服务也离不开政府的引导、规范与扶持。条例修订应注意规范行政管理与激励保障社会参与并重，从志愿服务的性质出发，进一步研究梳理政府、行业组织、志愿服务组织及志愿者自身在推动志愿服务事业发展中的职能定位，构建符合其自身客观规律的管理和运行体制机制，营造共建共治共享的社会治理格局。重点按照上位法的规定，结合本市志愿服务事业发展实践，明确政府行政管理的职责内容和履行方式，解决行政管理分散、资源投入缺乏统筹的问题，更好支持行业组织发挥“引领、联合、服务、促进”的作用，为志愿组织开展活动搭建更多平台。(三)按照规范、保障、促进的立法价值取向，进一步完善法规制度设计上位法和本市条例都明确体现了规范志愿服务活动、保障志愿服务相关主体合法权益、促进志愿服务事业发展的立法精神，条例修订中需要一以贯之，回应志愿服务发展的需要，解决实践中存在的突出问题。1、在规范志愿服务活动方面，坚持从扶持、推动的角度考虑制度设计，激发社会参与活力。一是探索完善志愿服务组织依法登记备案制度，适当降低登记门槛、简化程序，使尽可能多的志愿服务组织纳入到依法规范的范围中来，建立志愿服务组织孵化机制，促进志愿服务组织蓬勃发展。二是探索完善志愿者注册制度，统一注册平台，明确注册条件，提升注册便利化，通过细化对注册志愿者的专业培训、服务认证、权益保护、表彰激励等服务措施，鼓励引导志愿者依法注册、参与志愿服务。同时研究注册志愿者退出机制。三是探索建立志愿服务综合评价体系和评价结果应用体系，健全志愿服务组织、志愿者能力评估、服务评价以及诚信激励、失信惩戒等管理制度；全面建立志愿服务记录制度，规范志愿服务记录证明工作，完善记录监督机制，建立志愿服务虚假证明责任追究制度。四是加强志愿服务组织自身建设，提高规范化水平；探索完善志愿者的义务条款，增加伦理道德要求。2、在保障合法权益方面，探索完善有利于志愿服务事业可持续健康发展的制度机制。一是完善志愿者权益的风险防范和救济制度，固化注册志愿者保险制度，鼓励志愿服务组织、接受志愿服务的单位或个人为志愿者购买保险；探索志愿者权益遭受损害时的救济与补偿机制，增强志愿者的荣誉感，解决志愿者后顾之忧。二是完善志愿服务组织、志愿者和志愿服务对象之间的权利义务规则，探索建立矛盾纠纷调处机制，保障更多主体愿意参与或接受志愿服务。三是探索在政府资助的志愿活动中，明确志愿者可获得必要的资金补贴及补贴标准，体现对志愿者的尊重，弥补志愿服务的成本。四是完善志愿者、志愿服务工作者培训制度，培养专业的志愿服务组织管理人才和志愿者骨干力量，提高志愿服务理念和技能，提高志愿活动组织和服务的专业化水平。3、在促进措施方面，完善良好政策环境，加强行政资助、奖励，吸引社会力量投入。一是完善政府购买志愿服务制度，发挥导向作用，以项目资助方式支持志愿服务组织多领域开展社会公共服务，在保持大型活动志愿服务传统优势的同时，重点支持政府和市场缺位或失灵的领域。二是积极搭建政府部门、志愿服务组织、志愿者、服务对象和服务项目间的对接平台，引导志愿服务进社区进农村，在文化传播、扶弱助残、科学普及、环境保护、法制宣传等方面拓展服务领域，形成服务常态化。三是健全志愿服务组织和志愿者激励机制，探索建立志愿服务时间储蓄和志愿服务回馈制度，探索建立鼓励专业技术人员、公众人物等积极加入志愿服务的措施，完善鼓励企事业单位、公共服务提供单位等对有良好志愿服务记录的志愿者给予优待的措施。四是加强志愿服务信息化建设，推进互联网、大数据在志愿服务领域的应用，提高志愿服务的便利性、及时性、有效性。五是完善宣传引导措施，丰富宣传的途径和方式，在全社会大力弘扬志愿服务精神、传播志愿服务知识、讲好志愿服务故事。六是研究鼓励北京志愿者走出北京、走出国门开展志愿服务和吸引京外、境外志愿者来京参与志愿服务的措施，研究京津冀协同激励的可能。四、对下一步立法工作的建议综上，志愿服务促进条例的修订具有较为充分的必要性和可行性，也具有较强的紧迫性。在下一步立法工作中，建议坚持问题导向，处理好立法体例选择、制度衔接和进度安排等问题。一是从实际需要出发确定立法体例。在前期梳理问题的基础上，加强协调、论证，区分好立法问题与工作问题，提出切实可行的制度设计。坚持管用几条写几条，不照抄上位法，不刻意追求“大而全”。二是注意法制协调统一。注意与涉及社团登记、慈善等领域法律法规，与本市旅游、养老、防震减灾等地方性法规及正在推进中的文明行为促进立法、社会信用立法等做好衔接。三是加快立法工作进度。按照常委会立法规划要求，市政府应于2020年向常委会提交审议志愿服务促进条例修订草案的议案，且条例修订已经过两年的调研论证，建议加快推进立法进程，提高立法效率。北京市野生动物保护地方立法调研报告根据市人大常委会2019年立法计划，市人大常委会农村办公室会同法制办公室、市司法局、市园林绿化局、市农业农村局，运用《北京市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》(以下简称《实施办法》)立法后评估成果，对制定《北京市野生动物保护条例》(以下简称《条例》)进行了立项论证，并提前介入《条例》起草。期间：研究了有关法律政策，组织部分代表赴顺义汉石桥湿地和市野生动物救护中心，延庆野鸭湖湿地和市水生野生动植物救护中心以及东城、朝阳、海淀等区开展了调研，赴广西进行了考察。组织召开了区主管部门座谈会和专家论证会，征求了市人大农村委员会、农村代表小组成员的意见。目前，《条例》草案稿已经形成。现将此项立法有关情况报告如下：一、立法背景野生动物是生态系统的重要组成部分，对维护生态平衡、保障人类生存发展环境具有不可替代的重要作用。同时，野生动物是国家所有的自然资源，是工农业生产和科研、教育、医疗、文化、旅游等领域不可或缺的重要资源。保护野生动物是生态文明建设的重要内容。北京是南北方动物过渡性地带，野生动物资源比较丰富。随着生态环境的持续改善，本市野生动物呈增长态势。据调查，本市有自然分布的野生动物500多种。其中：国家一、二级重点保护陆生野生动物52种，北京市一、二级重点保护陆生野生动物222种和北京市二级水生野生动物17种。同时，北京位于东亚──澳大利西亚候鸟迁徙通道，每年春秋两季约有330多万只候鸟过境。北京也是国内外野生动物及其制品的重要集散地和大市场。因此，北京野生动物保护工作具有关注度高、流通环节多、监管任务重等特点。加强野生动物保护，是国际一流和谐宜居之都建设的重要内容，关乎生态安全、公共卫生安全，关乎首都国际形象。为规范野生动物保护，国家和本市逐步完善了相关法律体系。1988年，《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》出台，并先后三次修改；国家还制定或修改了环境保护法、森林法、渔业法、陆生和水生野生动物保护实施条例等相关法律、行政法规和部委规章。1989年，本市制定了《实施办法》，并配套制定了一些政府规章和政策性文件。30年来，《实施办法》和有关法律法规，为本市野生动物保护工作提供了有力的法制保障。但是，由于2016年《野生动物保护法》在立法理念和栖息地保护、许可管理、人工繁育、经营利用等方面进行了重大修改，且实践中出现了一些新情况、新问题，为了增强立法的系统性、针对性、操作性，迫切需要在《实施办法》基础上，制定一部具有首都特色的地方性法规。二、立法的必要性和可行性(一)必要性1、推进生态文明建设的战略需要。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局；十九大提出构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。中央和市委领导高度重视野生动物保护。习近平总书记指出：野生动物是地球上所有生命和自然生态体系的重要组成部分，它们的生存状况同人类可持续发展息息相关。李克强总理在肯尼亚内罗毕国家公园焚烧象牙纪念地表示：保护野生动物就是保护我们共有的家园。蔡奇书记指出：北京应当是个生态和谐的城市，要加强城区野生动物及其栖息地保护并研究立法。因此，开展野生动物保护立法，是落实中央和市委生态文明建设部署的必然要求。2、落实法律行政法规的客观需要。一方面，《野生动物保护法》第四十一条明确授权省级人大或者其常委会制定地方重点保护野生动物和其他非国家重点保护野生动物管理办法，给地方立法预留了空间。如，对地方重点保护野生动物名录管理、狩猎许可等制度需要立法补充。另一方面，《野生动物保护法》及有关行政法规的一些规定比较原则，需要结合北京实际细化。如，当前网上违法销售野生动物及其制品问题突出，《野生动物保护法》第三十二条仅原则规定了禁止网络交易平台为违法买卖利用野生动物及其制品提供服务，对网络交易平台及经营者的权利义务仍需具体规范。3、加强野生动物保护的现实需要。随着首都经济社会的发展，相关改革的深入推进，现有野生动物保护制度已不能完全满足实践需要。一是，在野生动物及其栖息地保护的规划管理等方面，需要与《北京市城市总体规划(2016-2035)》对接。二是，超大城市监管任务重，需要突出城区野生动物保护工作，严格市场监管，固化收容救护、放生放归、外来物种管理、社会参与等方面行之有效的措施。三是，野生动物保护专业化建设有待加强，监督执法机制有待完善。与机构改革要求相适应，需要明确主管部门与相关部门的职责分工与协作机制，细化乡镇(街道)属地管理职责。四是，为推动京津冀在野生动物保护领域的协同，需要总结实践经验，建立疫源疫病监测、监督执法等协作机制。(二)可行性1、法律政策比较充分。以《野生动物保护法》为核心的野生动物保护法律体系已经形成，立法有上位法依据。《实施办法》的施行积累了经验，为废旧立新提供了基础。《北京市重点保护陆生野生动物造成损失补偿办法》《北京市核发驯养繁殖许可证管理办法》《北京市地方重点保护水生野生动物名录》等规章和政策性文件，也为立法提供了支撑。2、工作实践比较扎实。在管理机构方面，市园林绿化局设立野生动植物和湿地保护处、森林公安局、执法监察大队、野生动物保护自然保护区管理站、野生动物救护中心；市农业农村局设立畜牧渔业处、渔政监督管理站、水生野生动植物救护中心；各区也明确了相应工作机构。在资源调查方面，2001年、2016年先后两次完成陆生野生动物资源调查，2010年完成渔业水域野生水生动物资源调查，资源底数基本摸清。全市野生动物繁育利用和危害补偿数据库已经建成使用。在栖息地保护方面，全市建立自然保护区、风景名胜区、地质公园等6大类自然保护地80多处，约占市域面积的27%，90%左右的国家和本市重点野生动植物及其栖息地得到有效保护。此外，强化了野生动物救护和疫源疫病监测体系建设，严厉打击违法行为，取得积极成效。“十二五”以来，救护各类野生动物160种2万余只(头)，放归132种1万余只(头)；查处刑事案件243起、抓获犯罪嫌疑人276人，查处行政案件2038起、处罚3483人次。3、社会基础较好。本市已连续37年组织开展了“爱鸟周”、“野生动物保护宣传月”等宣传活动，通过广泛宣传，形成了良好的舆论氛围。随着生态文明建设推进，社会各界野生动物保护意识不断增强。特别是一些科研机构、协会组织和公众等积极加入志愿队伍，在野生动物资源监测调查、救护放归等方面发挥了积极作用。三、立法思路和具体建议(一)基本思路以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实习近平生态文明思想，坚持“人与自然和谐共生”、“保护野生动物就是保护人类自己”等理念，着眼建设国际一流和谐宜居之都，坚持“保护优先、规范利用、严格监管”，从名录管理、栖息地保护、经营利用、监督管理、京津冀协同、社会参与等方面完善具有首都特色的野生动物保护制度。立法注意把握三个原则：一是维护法制统一。把握《野生动物保护法》立法宗旨和制度内容，在法律体系中找准立法空间，细化保护内容，规范利用形式，完善多层次全方位监管措施。二是坚持问题导向。立足北京城市功能定位，针对名录管理、栖息地保护、繁育利用、网上交易、宠物饲养、放生放归、部门协作、监督执法、京津冀协同等方面的重点问题，研究符合首都野生动物保护工作实际、切实管用的制度。三是分类分级管理。针对城乡不同区域(城市和郊区)、不同类型(陆生、水生以及不同保护等级)野生动物保护的差异性，健全野生动物及其栖息地分级分类管理制度。(二)具体建议1、关于完善管理体制机制一是建立党政同责及目标考核制度。2016年，中办、国办《生态文明建设目标评价考核办法》明确考核实行党政同责，实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责。本市相应制定了《北京市生态文明建设目标评价考核办法》及《绿色发展和生态文明考核2个指标体系》。2018年，本市根据“五位一体”总体布局，成立了市委生态文明建设领导小组。可见，本市高度重视生态文明制度建设。梳理发现，本市现行考核指标体系中，耕地保有量、污水处理率、地表水环境质量目标完成情况、森林覆盖率、城市绿化覆盖率、湿地保护率、陆域自然保护区面积等二级考核指标与野生动物保护密切相关。从立法看，野生动物保护作为生态文明建设的重要内容，可以通过立法体现党政同责改革措施，并健全考核指标。为此，建议：将野保工作纳入生态文明建设考核，在资源利用、生态保护等一级考核指标下，设定疫源疫病监测、栖息地保护、救护野保关键考核指标。二是建立野生动物保护规划管理制度。受野生动物资源调查和科研、队伍建设相对滞后等因素影响，本市虽然有园林绿化事业发展规划，但是尚未制定野保工作中长期规划，一定程度上造成此项工作缺乏明确目标引领。从需要看，建设国际一流和谐宜居之都，需要明确生物多样性保护领域的专项规划。从可能看，本市野保工作比较扎实，有实践基础。冀、沪、浙等省市条例均有相关制度设计。如，浙江省陆生野生动物保护条例规定各级政府应当制定野生动物资源保护、发展和合理利用规划和措施，纳入国民经济和社会发展计划，主管部门制定实施方案。鉴于组织制定实施野保专项规划，是落实党政同责和目标考核的重要抓手。为此，建议：明确市、区两级园林绿化部门会同规划自然资源、农业农村、水务等部门，根据野生动物资源调查结果，制定野生动物保护规划并组织实施。同时，明确野生动物保护规划主要内容及其与目标考核制度的衔接关系。三是明确部门职责。野生动物保护工作与公安、工商、城管综合执法等部门密切相关，实践中在执法协作上存在合力不强的问题。本市常见非法鸟类交易市场执法职责不够明晰。从区域上看，北京野生鸟类非法交易点，在城区主要隐藏在一些自发市场(流动摊贩集聚场所)内，近郊区存在非法交易点8处，远郊区主要隐藏在农历大集内，约有非法交易点6处。规模较大的野生鸟非法交易点主要分布在两区交界区域，如海淀与丰台交界的南沙窝大成路交易点，朝阳与丰台交界的分钟寺十里河交易点，东城与朝阳接壤的东直门交易点。从时间上看，野生鸟非法交易与每年春秋两季候鸟迁徙密切相关，即每年春天的4月下旬到5月底，秋天的9月中旬开始到10月底，高峰期集中于5月初和10月初。执法中，流动摊贩监管归城管，野生动物保护执法归园林绿化部门，如何明确二者职责，做好衔接需要立法明确。野生动物保护行政执法需要固化机构改革成果。目前，市级层面，野生动物保护行政案件主要由园林绿化局执法监察大队负责，刑事案件由森林公安局负责。其中，市森林公安局和6个直属派出所现有民警85人，执法监察大队设政法专项编制执法人员21人。区级层面，对于野生动物行政案件，16个区中，东城区由园林管理科负责、西城区由法制科负责、石景山区由林政科负责，其余13个区均由森林公安处负责。刑事案件，东城区、西城区由区园林绿化局移交市森林公安局，其余14个区均由森林公安处负责，现有民警285人。此次立法需要反映行政综合执法体制改革成果，明确公安转隶后与园林绿化部门的执法衔接。此外，鉴于野生动物保护需要各部门齐抓共管，建议总则部分明确规划自然资源、生态环境局、水务、工商、经济信息化、海关等主要部门和航空、铁路等单位的概括责任。同时，从资源调查、监督检查、信息共享、执法协同等角度做细化规定。2、关于野生动物及其栖息地分类分级管理一是健全野生动物分类分级制度。野生动物分为国家级、市级和三有动物。国家级细分为一级和二级。三有不分级。立法中分歧意见主要是：对于市级重点保护野生动物，原法规中和实践中区分了一级和二级。这次是否沿用分级制度。一种意见认为，不用分级，理由是出售、购买、利用市级重点保护野生动物及其制品的许可，根据放管服要求，改变了以往市级、区级分别负责市一级、二级保护动物许可的做法，全部由区野生动物保护主管部门统一审批。另一种意见认为，需要分级，理由是管理中仍有需求。如执法机构认为，区分市一级和二级重点保护，对于确定处罚额度有一定意义。不分级，是一种倒退。我们赞同后一种意见。理由是：一方面，本市野生动物分级有实践基础。据统计，本市有国家I级重点保护野生动物7种，包括褐马鸡、黑鹳、白头鹤等；国家II级重点保护野生动物45种，包括斑羚、大天鹅、灰鹤、鸳鸯等；北京市I级重点保护野生动物48种，包括貉、豹猫、黄腹山雀等；北京市II级重点保护野生动物174种，包括野猪、黄鼬、苍鹭等。此外，北京市II级重点水生野生动物17种，暂无I级。这种分级，是根据野生动物资源的稀缺性等因素确定的。另一方面，分级意义不仅在于行政审批，与栖息地分级、行政处罚、目标考核等其他制度也密切联系。如，野生动物保护栖息地制度，涉及到重要栖息地和一般栖息地。重要栖息地，按照野生动物保护法是国家一级、二级野生动物的栖息地。如，2017年底《国家重点保护水生野生动物重要栖息地名录》(第一批)》中：中华鲟是国家一级重点保护野生动物，湖北省长江新螺段中华鲟重要栖息地，保护形式是湖北省长江新螺段白鱀豚国家级自然保护区。大鲵是国家二级重点保护野生动物，在湖北、湖南、山西等省划有8个大鲵重要栖息地，保护形式均为国家级自然保护区。以此类推，区分市一级、二级重点保护野生动物，对确定栖息地分级管理有意义的。据统计，全市共有陆生野生动物387种。其中，国家一级和二级共有52种，市一级和二级共有222种，二者合计274种。此外，还有165种非重点保护野生动物。又如，江苏省野生动物保护条例明确规定，对分布在本省境内的麋鹿、丹顶鹤、江豚、中华虎凤蝶等国家重点保护野生动物，应当实行重点保护。表明分级对分类施策具有意义。二是健全栖息地分级管理制度。栖息地是野生动物赖以生存和繁衍的特定区域，栖息地面积减少、破碎化、隔离和质量下降是造成野生动物资源减少和物种濒危的主要因素。根据野生动物保护法释义，重要栖息地包括：极度濒危野生动物种群的栖息地，集群活动区域，迁徙路线(含候鸟迁飞通道，迁徙通道包括停歇地、越冬地等)，连接野生动物重要种群的生态廊道。本市栖息地管理主要问题：保护方式多样，关系不够明确(比如，野生动物重要栖息地和自然保护区核心区、缓冲区以及自然保护地、生态保护红线的关系)；城市栖息地保护缺乏规范(如，城市森林中采取了本杰士堆等野生动物招引措施)；京津冀栖息地保护协作机制不明确(如，雄安新区规划充分考虑京津冀候鸟迁徙通道协同保护)。为此，建议：明确野生动物栖息地分为国家级重点保护野生动物重要栖息地、市级重点保护野生动物栖息地和一般栖息地；根据野生动物调查、监测和评估情况，结合国家公园、自然保护区、风景名胜区、湿地等自然保护地划定，确定各类栖息地；细化城市栖息地和一般栖息地保护的措施。避免林木采伐、过度去除灌草等，破坏动物生存繁衍场所。结合超大城市野保实际，规定在城市公园、绿地、林地、河湖等适宜小型动物生息繁衍的区域，市、区野生动物保护部门应当根据城市野生动物种类及生活习性，划定或者设置小微型栖息地进行保护与修复。市、区政府应当与毗邻地区协作，明确京津冀野生动物生态廊道和迁徙通道，并纳入重要栖息地进行管理。3、关于宠物管理首都作为超大城市，市民饲养动物很常见，主要是猫狗等家养动物，但也不乏野生动物。据农业农村局相关调查，从种类来看，有鹦鹉、乌龟等常见动物，也有蜥蜴、蛇等另类动物。将野生动物作为观赏动物进行饲养，不仅可能涉及人畜共患病危害公共卫生安全，而且可能因为随意放生带来生态破坏。比如，紫竹院公园附近发现放生的牛蛙吞噬麻雀。巴西龟多了，本地龟少了。北松鼠掏鸟蛋。专家表示，首都国际影响大，北京花鸟虫鱼市场多，网上销售野生动物问题多，观赏动物的监管任务重。北京可以涉及宠物管理。中国林科院专家表示，据全国网上野生动物交易情况调查，2400个交易记录，涉及310种脊椎动物，含11种国家级重点保护野生动物。广东最多，北京第二。专家表示，最终交易一只野生动物，可能在流通中会有好几倍的动物死亡。宠物贸易涉及腾讯、百度等网络平台。考虑到宠物贸易完全禁止不可能，为了加强生态文明建设，构建国际一流和谐宜居之都，建议加强观赏动物饲养的规范管理。加强宣传，合理引导，严格处罚。可以考虑规定：禁止个人饲养来源于野外的野生动物。个人可以饲养具有合法来源的人工繁育野生动物，但是不得危害公共卫生安全和其他公民的人身财产安全。放弃饲养时，应当送交野生动物救护机构，不得随意放生。野生动物保护主管部门应当制定野生动物作为宠物的管理办法，明确可以饲养的野生动物种类及其饲养条件，并明确禁止饲养的野生动物。4、关于社会参与野生动物虽然公众有所了解，但是总体上保护意识不强。这与野保工作队伍专业化水平不高，科研相对滞后，科普宣传不够等有关，也与社会参与机制不健全有关。实际上，北京野生动物保护的社会参与度正在逐步提高。如民间保护组织蓬勃发展，在协助查处破坏野生动物资源案件中发挥了重要作用。有企业家捐资参与北京雨燕的保护；有志愿者参与野鸭湖等湿地资源调查，等等。为此，建议：一是针对野保科研相对滞后的实际，明确政府加强本地物种科研。二是明确主管部门组织编制宣传资料职责。三是细化表彰奖励制度。四是鼓励教育科研机构、环保组织、志愿者参与野生动物保护。设置野生动物保护基金等。沪、苏等地有立法例可资参考。如，上海市实施野生动物保护法办法规定，本市设立野生动物保护基金。资源来源包括财经专项拨款、野生动物保护机构自行筹集、国内外单位或者个人捐赠。野生动物保护基金由市野生动物主管部门管理，应当全部用于野生动物保护事业。5、关于人工繁育野生动物及其制品可追溯监管本市人工繁育的野生动物共349种，其中：国家I级重点保护野生动物61种，包括大熊猫、亚洲象、朱鹮等；国家II级保护野生动物84种，包括猕猴、马鹿、藏马鸡、红腹角雉等。北京作为超大城市，人工繁育野生动物种类多，规范利用非常重要。它不仅涉及传统中医药文化的传承发展问题，也涉及人畜共患病防治、生物安全等公共安全问题，事关首都形象。为此，建议：因应超大城市现实管理需求，在国家级人工繁育技术成熟野生动物实行标识管理制度基础上，借鉴国内外野生动物及其制品可追溯管理经验，明确市级重点保护野生动物人工繁育利用的可追溯监管制度。结合电子商务法有关规定，对网络平台经营者、销售者的义务和责任予以明确。6、关于京津冀野生动物保护协同落实京津冀协同发展国家战略及习近平总书记关于加强京津冀生态环境保护合作的重要指示，总结现有合作经验，着眼未来发展，应当进行京津冀野生动物保护协同制度设计。为此，建议：在总则部分，明确建立京津冀资源调查、疫源疫病监测、数据共享、名录制定、栖息地保护、收容救护、应急管理、种质基因保护、联合执法等方面的协作机制；在分则部分，统筹考虑京津冀野生动物资源调查情况，建立名录管理协调机制；根据野生动物迁徙路线，建立实施栖息地协同保护机制。此外，建议根据不简单重复上位法的原则，对收容救护、疫源疫病监测、猎捕许可、放生放归等制度进行细化。结合制定司法鉴定条例，对野生动物及其制品鉴定依法作出可操作性规定。在野生动物保护补偿制度方面，除直接致害损失补偿之外，可以考虑结合栖息地保护等从生态保护补偿制度角度做出规定。关于《蚌埠市停车管理条例》立法调研情况的报告蚌埠市人大 为回应市民关切，促进我市机动车停泊管理工作，根据市人大常委会年度立法计划安排，由市人大城建环资工委牵头，市公安局、市司法局、市自然资源和规划局、市交通局、市住建局、市发改委、蚌埠城投公司和市公安交警支队等单位参加，于2020年5-11月，就我市停车管理立法工作开展了调研。调研主要采取现场了解、召开座谈会、电话研讨、网上收集相关资料等方式进行，重点围绕我市停车管理工作现状、问题及原因进行分析梳理，以及《蚌埠市停车管理条例》的立法必要性、可行性进行。调研情况如下：一、基本情况综合相关部门提供的数据，截止2020年11月，市区机动车保有量为24.88万辆，其中小型汽车保有量为20.54万辆，年增长率7.1%。市区现有停车泊位33.6万个，机动车停车位供应量约为小型汽车保有量的1.64倍。《安徽省城市停车设施规划建设管理指导手册》（以下简称《省指导手册》），50万人以上城市参考值为1.1～1.3倍。我市建筑物配建停车泊位29.88万个，占供给总量的88.9%，《省指导手册》参考值为80-85%；城市公共设施停车泊位2.1万个，占比6.3%，《省指导手册》参考值为10-15%；路内停车泊位1.6万个，占比4.8%，《省指导手册》参考值为3-5%。近年来，我市针对停车难、停车乱问题，结合争创第六届全国文明城市，不断加大整治力度，采取了一系列政策措施。一是出台一系列制度，逐步规范停车管理工作。先后出台了《蚌埠市城市道路机动车临时停放管理办法》《蚌埠市城市道路机动车临时停车泊位设置细则》《蚌埠市城市道路机动车临时停放服务收费办法》；着手编制《蚌埠市中心城区停车设施规划（2015-2030年）》，目前处于招标阶段；着手起草《蚌埠市停车场建设管理办法》，目前初稿正在征求意见。二是加大机动车停车泊位供给。2018年、2019年机动车停车泊位供给量年均增长率约为6%，2020年1-11月，新增停车泊位1.9万个。三是开展智慧停车项目建设和停车泊位运营管理市场化探索。目前处于前期招标阶段。四是加大违法停车查处力度，整顿停车秩序。二、存在问题（一）部门职责界限不清晰，管理体制机制不协调。相关职能部门对解决停车难问题的责任不明，思想认识程度不够，存在重建设轻管理、“各自为政”的现象，部门之间没有形成工作联动机制，缺乏专门的议事协调机构来协调和解决停车场规划、审批、建设及管理等方面遇到的一系列问题。特别是停车及停车场建设管理的行业主管部门不明确，公共停车设施经营许可、经营管理等方面工作缺位，公共停车泊位运营管理也缺乏规范约束。（二）公共停车设施规划、建设缺少相应鼓励引导政策，社会资本投入不足。近年来新增公共停车设施主要为政府投资兴建,2020年市区社会资本投资兴建的公共停车场7处，6处为商场解决经营所需配建的，仅解放一路停车场为纯市场化公共停车场，提供停车泊位100个。（三）公共停车泊位供给量占比较低。目前，市区公共设施停车泊位2.1万个，占比6.3%，远低于《省指导手册》的10-15%，市民驾车出行体验感差。具体表现：一是老旧小区周边停车泊位配比不足，小区内部停车场无法满足居民车辆停放，导致大量的车辆停放在小区周边道路。如航华社区（西航校大院），小区1991年建成，内部设施陈旧，道路狭窄，车辆无序停放在道路两侧，道路拥堵突出。二是医院、中小学校、商圈等综合体周边停车泊位供给不足，远远满足不了停车需求。如蚌埠医学院第一附属医院院内及周边300米内停车泊位不足1000个，仅医院职工的私家车就多达600多台，每日接诊量近8000人，大量就诊车辆无法停放，导致交通拥堵、秩序混乱。三是已建成停车场被挪作他用或闲置，加剧了停车泊位供需矛盾。如红旗一路世纪联华地下停车场成了家具商城、龙湖春天C区地下停车场成了浴池等，停车场被挪作他用更加剧了停车场供需矛盾。四是缺乏收费杠杆调节，造成路面停车拥堵，地下停车泊位闲置。如广场五街（华夏商都二期南门东侧地下停车场）、汉明街宝龙地下停车场，虽然取消了汉明街路面临时停车泊位，宝龙地下停车场配套设施也已完善，由于周边路面免费停车，地下停车场利用率不高。五是新建成住宅小区地下停车场收费高，小区车辆多停在小区周边道路，地下停车泊位利用率低。如二中周边东方佳源都市地下停车场只售不租、万达周边水游城小区地下停车位每月180元租金较高等，地下停车泊位利用率不到30％。（四）机动车在道路红线以外区域停放管理缺少法律法规依据。既没有明确的行政管理主体，也没有相应的法律法规依据，执法管理落实难,一些居民小区和商场超市门口停车乱的现象长期存在。从省内相关城市了解情况看，目前尚无经验可供借鉴。广西南宁市人大常委会于2009年2月颁布的《南宁市城乡容貌和环境卫生管理条例》对停车管理主体和处罚进行了明确：车辆违反规定的，道路车行道内由公安机关交通管理部门、其他的由城乡容貌环境卫生行政主管部门处罚。近年来，省人大常委会对报批的地方性法规，凡没有上位法依据的，一律不允许新设处罚。南宁市的做法，我们无法效仿。（五）全市停车泊位管理缺少信息化、智能化平台。目前我市市区小型汽车保有量20.54万辆，而居民小区和单位建筑物配建停车泊位已达29.88万个，为市区小型汽车保有量的1.46倍，占供给总量的89%，超过《省指导手册》的80-85%要求。但停车泊位的分布与停车需求不匹配，老城区的住宅区、学校、医院、商圈等停车需求大的地段，停车泊位无法满足需求。如果考虑潮汐停车因素，一方面热点区域停车难问题突出，另一方面大量配建的停车泊位闲置。三、关于立法的必要性（一）制定条例有利于推进停车管理法制化进程。由于我市公共停车设施建设总量不足，缺乏有效统一的停车管理法规，各职能部门在法律上应有的职责和权力不够明确，管理多头、缺位等问题十分突出。目前，我市停车管理的法律依据只有《道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》《停车场建设和管理暂行规定》和《安徽省城市停车设施规划建设管理指导手册》等法律法规和文件，但实际管理中仍缺少可操作性的执法依据。由此可见，加强地方立法，规范机动车停车管理是当前我市停车管理法制化进程的迫切要求。（二）制定条例有利于促进停车产业发展。停车设施不足是历史欠账，仅靠政府投资建设不现实。停车场建设投资大、收益低，社会资本投入积极性不高。在当前情况下，要吸引社会资本投入停车设施建设，必须通过地方性立法建立起一套符合市场经济规律的鼓励政策，把停车问题推向市场，让停车产业走上一条良性循环的发展道路。（三）制定条例有利于解决停车管理诸多问题。当前，我市停车管理存在问题很多，如何解决好小区停车位只售不租、小区消防车道管理、路外临时停车场、智能停车场建设营运等热点问题，是规范城市停车管理一项重点工作，制定专门的地方法规是解决停车管理诸多问题的迫切需要。四、关于立法主要解决的问题一是针对停车设施总量少、结构不合理问题。建议在立法上突出规划先行，立足我市实际，依据城市总体规划和交通体系规划，制定停车设施专项规划，明确阶段性目标任务，加快城区停车设施建设步伐。严格规划执行，坚持停车设施与建筑项目同步设计、同步建设、同步交付使用，对未按规定配建和少建停车设施的，严格依法处理。对依法批准的停车场规划，要及时向社会公布，接受公众监督，避免将规划解决停车场的地块用于其它项目建设。对于老城区和老旧小区，要通过建设立体停车场等实现空间挖潜，积极优化老城区出行环境，缓解老旧小区停车难题。二是针对停车设施规划随意改变的问题。明确市人民政府在批准、修改停车场建设规划或其他与停车设施建设有关的规划前，应当先提请市人大常委会审议，对审议意见进行研究处理，并报告处理情况。三是针对停车管理体制不健全的问题。建议充分借鉴外地先进经验和做法，通过立法，明确建立专门的机动车停车管理机构和停车场规划建设管理议事协调机构，进一步明确住建、公安交警、发改、自然资源和规划、交通、财政等部门的职能职责，理顺管理体制机制，促进形成相关部门各尽其职、各负其责、依法施策、密切协作的强大合力。四是针对收费体制不合理的问题。建议充分发挥价格杠杆作用，在立法上完善停车收费机制，按照路内高于路外的原则，实行差额收费机制，确定不同类型停车场的定价模式，建立停车收费分区，实行“分区、分类、分时”的差别化停车收费结构，通过调整停车收费标准，将“有形的手”与“无形的手”相结合，引导市民绿色出行，规范停车。并逐步把地面的车辆分流到地下，路内车辆分流到路外，保障道路畅通。五是针对现代科技手段运用不到位的问题。建议加快推进公共停车信息平台建设和中心城区停车诱导系统建设，在立法层面进一步发挥政府调控作用，整合现有的停车资源，利用现代科技信息技术，建立城市智慧停车平台，探索运行智慧停车管理信息系统，对城区现有的停车场、车位信息、车辆进出状态进行实时监测采集，规范停车场标志设置，引导驾驶员快速准确找到停车泊位，提高停车设施的利用效率。鼓励住宅小区内部、大型商场、企事业单位停车场向社会提供有偿使用、优惠停车或错时开放。鼓励政府储备土地及其他空闲土地、闲置建筑，组织设置临时性公共停车设施。关于《湘潭市城市市容和环境卫生管理条例》立法后评估有关情况的调研报告市人大常委会法工委根据市人大常委会工作安排，2019年法工委在常委会办公室、市人大环资委的支持配合下，开展了《湘潭市城市市容和环境卫生管理条例》的立法后评估。一、立法后评估工作的开展情况《湘潭市城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）于2016年9月14日经湘潭市第十四届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，2016年12月2日湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议批准，自2017年3月1日起施行。《条例》是我市取得地方立法权以来的制定并出台的首部地方性法规。《条例》自实施以来，取得了良好的法律效果和社会效果，得到了社会各界的普遍认同。为我市2017年成功创建全国文明城市、加强城市管理、建设“大美湘潭”提供了强有力的法律支撑。为促进我市地方性法规的有效实施,改进立法工作,提高立法质量,根据湘潭市人大常委会《立法后评估办法》《立法项目委托管理办法》，报经市人大常委会主任会议同意，由法工委牵头，于2019年7月启动了《条例》立法后评估工作。为做好立法后评估工作，7月初，法工委向市城市管理和综合执法局发送《关于提供<湘潭市城市市容和环境卫生管理条例>第三方评估有关资料的函》，督促实施主管部门做好资料的收集整理和上报工作。同时，制定《条例》评估实施工作方案，明确了评估的目的、内容、方式和步骤等。经主任会议同意，采取委托第三方机构独立评估、《条例》实施主管部门自查评估和社会公众参与评估相结合的方式进行，由法工委委托湘潭大学地方立法研究中心开展专业评估，形成第三方评估报告。在评估工作期间，法工委与第三方机构主动沟通对接，协调支持第三方机构开展问卷调研，组织召开有相关部门、人大代表、政协委员，街道办事处、社区、物业公司、市民代表等参加的立法后评估的调研座谈会，就《条例》的实施情况及其主要问题、《条例》修改完善的对策建议等内容，广泛听取了各方面的意见和建议。第三方评估机构湘潭大学地方立法研究中心专门成立了评估工作小组，采用文献查阅、专题座谈、专项论证、问卷调查、实地走访等多种调研方式，深入市和区县（市）有关部门和单位、乡镇（街道）和社区（村）等基层组织，广泛听取和征集各方面意见，形成了评估报告初稿。并多次征求法工委的意见和建议，形成了评估报告。市城市管理和综合执法局在本系统内开展了广泛、深入的评估调研活动，多次与法工委进行讨论研究和修改完善，也将《条例》实施情况报告报送法工委。（评估机构《条例》立法后评估报告、市城市管理和综合执法局《条例》实施情况报告附后）二、对《条例》文本质量和实施效果的基本评价第三方机构湘潭大学地方立法研究中心接受评估任务后，充分发挥专业优势，扎实开展工作，广泛调查研究，从合法性、合理性、技术性、可操作性、时效性等五个方面，对《条例》的文本质量和实施效果进行了全面客观的评价。《条例》作为我市第一部地方性法规，经过组织实施和评估检验，总体认为：立法质量较高，符合法制统一原则，具有较强的可操作性，为我市城市管理工作提供了必要的制度支撑和法治保障。《条例》实施三年以来，通过广泛深入学习宣传、扎实推进城市市容环境卫生综合整治、创新城市精细化管理方式方法、加强环卫基础设施建设等工作，我市市容和环境卫生状况明显改观，城市环境明显改善，在全国文明城市和国家卫生城市创建活动中发挥了重要作用。根据市城市管理和综合执法局提供的数据，2017年至2019年三年里，年度立案数从2017年的1193件提升到2019年的2039件，呈逐年提高的趋势，年均增长率为31.6%，平均每天立案5.59起，且案件结案率较高，三年分别为99.66%、99.77%、99.8%，结案率逐年提高。处罚金额上，在《条例》实施第一年，为深入宣传《条例》，推行首次免罚，以教育为主，处罚为辅，全市城管系统罚款金额仅为46.5万元，从2018年起，在以人为本的基础上，实行严管重罚，处罚金额逐年提高，到2019年达到132.7万元，树立了《条例》在市容环境卫生管理中的权威。《条例》的实施得到了广大市民的高度认可，较好地实现了立法目的。同时，《条例》的文本和实施仍存在一些问题和困难。一是对《条例》宣传的力度、深度和广度还不够。二是乱扔槟榔渣、烟蒂等破坏市容市貌行为和影响公共场所环境卫生的违法行为时有发生，难以彻底杜绝。三是条例的配套制度建设滞后，在一定程度上影响了条例的有效实施。四是条例个别条款规则设置的科学性、合理性、完整性有待进一步完善。三、下一步工作建议和打算一是进一步加强对《条例》的学习宣传。建议督促市人民政府及相关部门建立健全《条例》学习宣传教育长效机制，将《条例》的学习宣传纳入全市“七五”普法重要内容，按照“谁主管、谁负责”“谁执法、谁普法”的原则，严格落实执法部门的普法责任，通过增印发放《条例》，采取多形式、多渠道和群众喜闻乐见的方式，营造《条例》贯彻实施的浓厚氛围。二是进一步建立健全完善配套措施。建议督促市人民政府及相关部门，按照《条例》的规定，结合市容环境卫生管理的工作实际，确定主要街道和重点区域的范围，增强执法的精准度和针对性。督促主管市容环境卫生的行政部门建立行政裁量权基准制度。督促市、县两级主管市容环境卫生的行政部门制定环境卫生设施建设年度实施计划，并组织实施。三是进一步建立健全工作监督机制。建议市人大常委会督促市人民政府建立健全工作监督机制，扎实开展好对相关部门和县(市、区)落实《条例》情况的监督检查，督促责任落实、措施落实和工作落实，发现问题、解决问题，推动《条例》在各县(市、区)和基层落地落实、发挥作用。四是进一步加强工作监督和法律监督。采取执法检查、调研、视察、听取工作汇报、专题询问等监督方式，在市本级开展贯彻实施《条例》情况开展工作监督和法律监督。同时，指导督促县(市)区人大及其常委会适时开展工作监督和法律监督，推动《条例》落到实处。五是建议将立法后评估有关情况向市人大常委会会议书面报告，并印送市人大专门委员会、市人大常委会工作机构、市政府及其相关部门、立法咨询专家。作为承担立法任务的具体工作机构，法工委将充分运用本次立法评估成果，与相关委室和政府有关部门进行深入研究，适时启动《条例》修改工作。同时建立立法后评估的长效机制，将立法后评估工作作为立法的一个重要环节予以规范，努力将我市的立法工作提高到一个新水平。关于对文明行为促进进行立法的调研报告铜川市人大常委会在今年人代会上，印台区段萍萍等10名代表联名提交了制定《铜川市文明行为促进条例》的议案。为做好议案办理，法工委到各区县开展了调研，深入社区、村组，与群众进行座谈讨论，听取社区工作者和区县创文工作人员的意见建议；赴绍兴威海进行实地考察，学习借鉴其立法经验；与市创文办有关领导交流，了解我市创文工作的经验做法；查阅了中央相关方面精神和我市创文工作的文件，认真研读了十多个城市的文明行为促进条例。通过调研，对制定条例有了一定的认识。一、制定条例的合法性对文明行为促进进行立法虽然没有直接的上位法依据，但中央的政策对此已有明确规定。2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》指出，推动社会主义核心价值观入法入规，法律法规体现鲜明价值导向，社会主义法律法规直接影响人们对社会主义核心价值观的认知认同和自觉践行。要坚持以社会主义核心价值观为引领，恪守以民为本、立法为民理念，把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中，转化为具有刚性约束力的法律规定。一方面，“使法律法规更好体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则。加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，依法保障公民权利，维护公平正义”。另一方面，“注重把一些基本道德规范转化为法律规范，把实践中行之有效的政策制度及时上升为法律法规，推动文明行为、社会诚信、见义勇为、尊崇英雄、志愿服务、勤劳节俭、孝亲敬老等方面的立法工作”。2018年3月第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第一章总纲中第二十四条规定，“国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育”2018年5月，中共中央印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》。《规划》明确了六个方面的主要任务。其中之一就是加强道德领域突出问题专项立法，把一些基本道德要求及时上升为法律规范。制定英雄烈士保护方面的法律，形成崇尚、捍卫、学习、关爱英雄烈士的良好社会风尚。探索完善社会信用体系相关法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制。探索制定公民文明行为促进方面法律制度，引导和推动全民树立文明观念，推进移风易俗，倡导文明新风。习近平总书记强调要注意把一些基本道德规范转化为法律规范，使法律规范更多体现道德理念和人文关怀，通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线，推动全社会道德素质提升。因此，制定文明行为促进条例顺应了精神文明建设法治化的客观要求。二、制定条例的必要性近年来，我市市民素质、城市文明程度、城市品味提升等方面取得了长足的进步。2017年，我市荣获省级文明城市称号。但在精神文明建设领域，不文明行为、不良风气仍然存在，影响城市形象，不利于“好人之城”建设。市民文明素质还有待于进一步提高。市民的城市意识还需提升，随地吐痰、乱扔垃圾、不文明用语、夏天光膀子、行人闯红灯、车辆乱停乱放、随意掉头、驾驶员在行使中接打手机等现象时有发生，占道经营比比皆是，新区遍地是狗，栓狗绳者寥寥，自觉清理粪便者更少。农村精神文明建设仍然是薄弱环节，大额彩礼、婚丧嫁娶攀比成为农民的负担，这些都影响制约着农村经济社会的发展。通过立法形式，进一步引导和规范公共文明行为，提升公民文明素质和社会文明水平，引领城市文明风尚，为巩固我市省级文明城市创建成果，推进国家文明城市创建提供法制保障显得十分必要。三、制定条例的可行性2017年12月，铜川市被省委、省政府命名为省级文明城市。2018年2月，中央文明办确定铜川市为2018-2020创建周期全国文明城市提名城市。2014年9月启动创建省级文明城市以来，我市坚持以培育和践行社会主义核心价值观为主线，以创建省级文明城市为重要抓手，全面实施惠民工程，群众的获得感不断增强；坚持抓城乡基础设施建设，全方位绿化美化亮化，实施精细化管理，城市更加宜居；坚持市民文明素质提升，弘扬凡人善举，涌现出一大批道德模范和身边好人，铜川好人的影响力日益扩大。制定出台了《铜川市道德模范奖励帮扶实施办法》《铜川市道德模范及身边好人礼遇实施办法》。同时，设立了铜川市公民道德建设基金，对道德模范和身边好人进行关帮扶。“好人”们还可以凭礼遇卡免费逛景区、免费乘坐公交车、免费挂号等等。完善的礼遇制度，让好人在铜川政治上有地位、经济上得实惠、生活上享关照、社会上受尊重。还持续加强农村思想道德文化建设，以创建省级文明城市为契机，以“十个一”（建设一个农家书屋，建设一个广播室，建设一个公共文化活动室和文化活动广场，有乡村文明一条街，有善行义举榜，有乡贤文化骨干队伍，有道德讲堂，有一整套乡规民约制度，每年坚持开展“十星级文明户”评选活动，每年评选表彰一次“好公婆”、“好儿媳”、“好家庭”）为抓手，大力推进“美丽乡村﹒文明家园”建设。9月9日，市委书记杨长亚在接见我市第七届全国道德模范张水珍时强调，要认真学习贯彻习近平总书记对全国道德模范表彰活动的重要指示精神，广泛开展宣传活动，大力学习弘扬道德模范崇高精神，努力在全市营造崇德向善、见贤思齐的良好社会氛围。要求各级各部门要切实增强精神文明建设的责任感、使命感，以创建全国文明城市为抓手，大力宣传身边道德模范先进事迹，弘扬真善美，传播正能量，进一步唱响“德润铜川•好人之城”品牌。要落实好道德模范和身边好人礼遇、奖励帮扶等制度，牢固树立好人好报、德行天下的价值导向，更好地发挥道德模范和身边好人的榜样作用，为推动铜川高质量发展提供强大精神力量和丰润道德滋养。广大群众呼唤文明、向往文明、崇尚文明，强烈希望相关部门在社会管理中敢于、善于向不文明行为出手，期待能有一部为文明行为撑腰、向不文明行为说不、为执法部门提供依据的法规。制定《条例》，为社会文明立规矩、树导向、定红线，可以有力推动法治和德治的有机结合，激发公民向上向善，从而构筑起更加坚实的道德支撑、凝聚起更加强大的文明力量。四、几点思考（一）倾听民声，广纳民智。文明行为促进工作事关广大市民群众的切身利益，要按照从群众中来到群众中去的方式，充分听取社会各界和市民群众意见、建议。广大市民群众是城市主人，更是文明行为促进工作的直接参与者。只有拓宽社会共治渠道，强化社会监督，形成文明行动自觉，才能提升文明治理水平。要让文明行为立法成为社会普遍关注的热点，立法的过程同时成为法律宣传教育的过程，成为文明行为深入人心的过程。采取多种鼓励和支持措施，提高公民参与立法的积极性，形成文明行为的社会示范效应。立法过程中要大量发出调查问卷，了解市民对立法必要性、应当倡导和鼓励的文明行为、应当禁止和处罚的不文明行为等方面的观点看法;要召开立法论证会和座谈会，听取市人大代表和政协委员、街道和社区工作人员、道德模范、法律专家等社会各界的意见。对所有意见，都要认真研究讨论，尽可能吸纳到条例之中。（二）结构简洁，减少移植。对于在治安处罚条例、道路交通安全法等法律法规中已有明确规定的行为，在本条例中不宜再行规定。一是这些法律法规位阶更高，将其移植到文明行为促进条例中可能降低其权威性；二是文明行为促进条例中规定的事项首先是文明与否的行为，如果已经违法，由已有法规进行约束更有强制力；三是对其他法规已有规定，但未设立处罚，在日常管理中疏于执行或无法执行，而又比较普遍的行为，可以予以规定。（三）各方参与，社会共治。由于文明行为的含义和范围十分宽泛，单靠一部地方性法规不可能将所有文明行为规范全部包括在内，只能将当前群众反映最为强烈的“不文明行为”作为重点在法规中作出规定。因此条例应鼓励基层自治组织、业主大会、行业组织和其他单位制定文明公约、管理规约、文明行为规范引导措施、行业文明行为准则，动员居民、业主、职工等参与文明行为促进工作，形成社会自律。（四）回应呼声，急用先立。对于群众呼声较高、反应强烈的事项应予以体现，比如养犬问题。随着人们物质生活水平的提高和情感寄托的需求，城市养犬成为城市管理的一大难点，群众呼吁加强监管的焦点，对养犬问题的投诉越来越多，养犬引发的矛盾、纠纷呈上升态势。由于我们立法资源、能力有限，在短时间内还难以满足群众对养犬专门立法的需求，因此可在文明条例中用专门的章节对这一问题进行规范，既满足立法需求，又节约了立法资源。（五）科学立法，充分论证。科学立法不是口号，而是确有必要。例如，威海市和西安市在立法中放弃对使用电梯扶梯时“左行右立”的倡导，其原因是因为经过与电梯生产制造企业、使用维护单位深入沟通后了解到，“左行右立”长期使电梯一侧增大受力，不利于安全且增加扶梯磨损，因此放弃了这一许多人们已成为习惯的行为倡导。我们在立法中也需要这种精神，既尊重习惯，更讲究科学。此外，条例还应该有铜川特色，譬如将铜川好人这一现象在条例中予以体现，让人一看就知道是铜川市的文明行为促进条例。关于赴永州、郴州人大学习考察村庄规划建设管理立法的调研报告市人大常委会法工委为学习借鉴我省兄弟城市在村庄规划建设管理立法工作中的先进经验和做法，进一步做好《湘潭市村庄规划建设管理条例（草案）》的审议和修改工作，切实提高地方立法工作水平，2020年6月17日至20日，由市人大常委会副主任阳建民带队，市人大法制（工）委、湖南科技大学地方立法研究中心等单位同志组成地方立法调研考察组，赴永州市、郴州市开展专题学习考察。现将有关调研情况报告如下：一、永州和郴州村庄规划建设管理立法工作基本情况《永州市乡村房屋建设管理条例》是湖南省首个乡村房屋建设管理条例，旨在规范乡村房屋建设管理，节约集约高效利用土地，改善人居环境。该条例于2018年12月28日进行了一审，2019年6月27日，市五届人大常委会第二十三次会议对《条例（草案）》进行了二次审议，于2019年8月29日经永州市第五届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，2019年9月28日湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议批准，于2020年3月1日起正式施行。该条例是全省首个乡村房屋建设管理条例，是永州市通过立法方式规范乡村房屋建设管理，节约集约高效利用土地的先行先试。郴州市人大常委会于2020年3月启动了《郴州市农村村民建房管理条例》的相关立法工作，明确由市农业农村局牵头负责《条例》起草工作，市人大农业委负责一审相关工作。目前，市农业农村局按照政府购买服务程序，委托律师事务所作为第三方机构负责《条例》起草工作，已形成《条例(草案)》，6月底已经市人大常委会进行了一审，拟在8月、10月分别对《条例》进行二审、三审，11月上报省人大常委会批准。因郴州人大目前处于一审后的修改阶段，条例有待进一步完善，法工委将继续跟踪了解最新情况，后续吸收到条例的修改中。该报告将重点介绍实地考察的郴州市永兴县松柏村规划建设管理和《永州市乡村房屋建设管理条例》的经验和做法。二、《永州市乡村房屋建设管理条例》的主要经验一是立法具有前瞻性。早在2018年底，永州市人大就对该条例进行了一审，虽然面临上位法调整等情况，但面对永州乡村房屋存在的规划编制不科学、不切合实际、不被老百姓接受、落地性差；乡村房屋建设中未批先建、不按批准建，严重影响村容村貌和规划的落地实施；乡村房屋建设管理中“看得见的管不了，管得了的看不见”等实际问题，深入各县市区和乡镇，通过半年的立法调研，科学寻找解决问题的方案，并向全国人大法工委请示立法过程遇到的困难和问题，多次与省人大常委会法工委汇报对接，最终成为全省首个乡村房屋建设管理条例。3月8日，省委书记、省人大常委会主任杜家毫在传达学习贯彻习近平总书记3月5日的批示精神中指出，在“整治农村建房的乱象首先要做好立法”的批示中，要求推广永州市人大常委会在农村建房管理方面的立法经验。二是坚持人民至上理念。该条例共六章二十九条，包括总则、规划与用地、建房审批、建房管理、法律责任、附则六个部分，始终注重对公民个人权利的保护。如为村民在乡村建房提供保障，第五条规定：“本市各级人民政府应当加强有关法律法规的宣传教育，制定乡村房屋建设管理和农村建筑工匠培训制度，加强对乡镇规划建设管理工作人员和农村建筑工匠的业务培训。”又如考虑到农村先建房后结婚的实际，对分户条件规定较为宽松，将分户的条件由村委会进行认定即可申请建房。该条例在第十二条第二款规定：“因结婚等确需分户，且经村民委员会认定符合分户条件的”，可以在乡村申请住宅建设。三是有鲜明的地方特色。该条例经过充分的调研，多次赴各县区、有关乡镇、重点村开展实地调研，并请县区人大协助组织召开由相关部门负责人、乡镇人民政府负责人、各级人大代表等人员参加的座谈会，吸收了职能部门、各县区人大及政府部门、乡镇、村等多方的意见建议，体现了“永州特色”。如针对部分乡村有建房理事会在建房中发挥较好作用的实际，在第四条第五款规定：“鼓励成立乡村建房理事会，通过村规民约、签订建房管理协议等方式对乡村建房行为进行自治管理。”如第六条规定“村庄规划应当简明实用，符合村镇实际，体现当地特色。”第十六条中规定“鼓励推广绿色建筑”等等。四是严格约束公权力。条例规定了各级政府及相关部门的主要责任人和直接责任人违反条例是情形，非常明确和细致，并给予行政处分，构成犯罪的还要依法追究刑事责任。即第二十四条规定：违反本条例规定，有下列情形之一的，对主要责任人和直接责任人给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)未依法组织编制乡镇、村庄规划的，或者未按法定程序编制、审批、修改乡镇、村庄规划，影响乡村建房审批的;(二)未依法办理农用地转用审批，及时调整土地承包经营权，导致规划难以实施，影响乡村建房审批的;(三)对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发乡村建设规划许可证的;(四)未履行规划实施监督职责，造成违规建设的;(五)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。使条例长了牙齿，并起到了引领和规范作用。三、郴州市永兴县湘阴渡街道办松柏村关于村庄规划建设管理的主要经验地方立法调研考察组专门赴郴州市永兴县湘阴渡街道办松柏村详细了解村庄规划建设管理有关情况。松柏村先后获得“湖南省新农村建设示范村”、“湖南省文明卫生村”、“湖南省美丽乡村”、“郴州市最美乡村”等多个荣誉称号，并拥有郴州首个对外开放的村史馆。主要有如下经验：一是村支两委作用发挥明显。松柏村共有党员116名，党总支下设有四个党支部11个党小组。近年来，村党总支以提升党组织力为重点，突出政治功能，紧紧围绕农村基层党组织“五化”建设，做到党建领航，按照“1333”的发展思路，即以党建引领为核心；打造乡村旅游基地、党性教育基地、综合培训基地；用好党员队伍、“五老”队伍、志愿服务队伍；完善乡村治理、服务引领群众、发展集体经济，不断创新乡村治理模式，积极探索以党建为引领，以自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理模式，统筹推进各项村庄规划建设管理工作，打造成为坚强的战斗堡垒。二是注重本地文化传承。为给村庄建设留乡愁、印乡情，该村注重保护和维护组厅，对留下来的祠堂及牌匾等进行保护，并沿用老地名，展示湘南村庄特色风情。建成了郴州市首个对外开放的村史馆，以“从插标分田到土地集约”为主线，通过图文展板、物品再现相结合，展示了自1928年湘南起义后，当地的“插标分田”，70年代的家庭联产承包责任制以及如今的土地流转和集约经营发展现代农业等变革，通过突出新旧对比，展示村容大改变、生产大发展、生活大提升。村史馆还把村集体及优秀村民获得的荣誉证书、奖牌、奖杯、奖状等摆放在突出位置，以增强村民的荣誉感、归属感、幸福感。三是做足土地文章。为集约节约利用土地，松柏村实行“宅基地收回、土地收回、青苗费收回”制度，进行村民集中建房，并严格实行“统一规划、统一外观、统一层高”等，新建的山背岭和吴家新村，共建设住房123栋203户，成为郴州最美的村民集中建房点。同时，加强土地流转。近年来，由于种田成本高、效益低，松柏村面临着土地荒芜无人耕种的现象。为解“荒愁”、促民富，从2009年开始，松柏村尝试土地流转，与农业开发公司签订土地流转和用工合同，种植瓜果蔬菜。为了服务土地流转工作，松柏村组建了土地流转服务中心，采取入股、转包、出租、转让等方式，有序、规范推进土地流转。目前，全村共流转土地5200余亩，成立农民专业合作社11家，引进大型龙头企业2家，发展油茶、冰糖橙、花卉苗木、蔬菜瓜果种植等基地。同时为了解决物流瓶颈，引进了申通、圆通、中通等物流企业入驻，并建立了综合性快递超市。四是加强人居环境整治。目前，全村共拆除空心房、废旧厕所、猪栏杂房1826间，改水改厨改则到户率95％以上，其中卫生厕所普及率100％，建设公厕10座，修建改造沟渠塘坝12000余米，农村人居环境得到很大改善。四、对制定《湘潭市村庄规划建设管理条例》的几点启示一是进一步突出“湘潭特色”。加强立法调研，继续通过组织召开职能部门业务科室座谈会、咨询立法专家、到相关职能部门和乡镇、村实地走访调研等方式，充分论证，重点从村庄规划、村庄建设管理、宅基地管理等着手，对村庄规划的制定、公布、修改，村庄建设的审批，农村建房的流程，临时建设的管理，宅基地的申请流程等方面总结湘潭的经验做法，充分吸收到条例中来。对当前存在的宅基地审批机构设置不统一、无序建房严重、乱占耕地、超标建房、宅基地闲置、农村建房生态环境破坏严重、农村建房机构不全、管理乏力、多头管理、监督不到位等具体问题，通过深入基层寻找具有可操作性和实效性的解决方案。二是进一步发挥村支委员会的作用。农村党组织作为中国最基层的党组织，在村庄规划建设管理中有不可替代的作用。村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，直接服务于村民，也是连接政府和村民的桥梁和纽带，在乡村建房中起到重要的基础性作用。因此，村民委员会要做好用地选址的管理和服务工作，协助政府免费提供给村民乡村住房设计通用示范图集选择使用，指导和引导村民选取合适的设计方案。引导村支两委注重对水、电、路等基础设施的投入，开展农村环境整治，改善人居环境。支持村委会集约节约土地，加快土地流转，进一步增加农民收入，整合本地资源、推动产业融合，发展和壮大村集体经济。三是进一步明确相关部门和乡镇的管理职责。根据新的机构改革和新土地管理法的规定，明确乡镇人民政府是村庄规划建设管理的实施主体，依法赋予审批权限等监督管理职责。但同时，也要防止有关职能部门当“甩手掌柜”，对职责范围内的事项不愿负责，对边界不清晰、职能有所交叉的事项相互推诿，导致相关法条难以落实。四是进一步明确乡镇村的法律责任。根据权责对等的原则，乡镇人民政府、村委会在履行村庄规划建设管理的职权的同时，如果存在慢作为、不作为、乱作为，应对其主要负责人和直接责任人也要承担相应的法律责任。因此，法工委在条例中将进一步细化相关条款，依法依规修改完善法律责任。关于湘潭槟榔产业立法的调研报告市人大常委会法工委根据市人大常委会领导的安排，10月底，市人大常委会阳建民副主任带队开展了湘潭市槟榔产业立法调研。市人大法制委、监察和司法委、财经委、民侨外委、市司法局、湖南省槟榔协会以及皇爷、伍子醉等有关单位和企业负责人参加了调研座谈会。现将有关调研情况报告如下：一、我市槟榔产业的现状湘潭作为槟榔加工业的发源地，从清朝的手工作坊开始生产制作，经过300多年的不断发展和技术升级，已成为我省槟榔产业规模企业最多、产值较大、企业现代化水平较高的槟榔研发生产地，是湘潭市的知名食品和城市名片。近年来，湘潭槟榔生产逐步迈向现代化，目前全市取得食品生产许可证的食用槟椰生产企业有70家，年纳税近2亿元，其中规模企业6家，5000名员工以上的生产企业2家。从事槟榔生产、销售以及相关联产业的人员达十几万人，产品销往全国31个省、市、自治区，带动相关产业产值超过500亿元。以湘潭县天易示范区和湘潭经开区为代表的食用槟榔产业“洼地”已基本成形，一个含价值链、企业链、供需链和空间链在内的完整食用棋榔产业链已初具规模。槟榔已成为湘潭市乃至全省食品行业的重要产业，并带动了香精香料、食品包装、广告媒体、物流等一大批相关产业的发展，在促进经济快速发展、解决就业、增加农民收入以及城乡建设等方面都做出了重要贡献。湘潭市委、市政府高度重视食用槟榔产业相关工作，成立了湘潭市食用槟榔产业链、食用槟榔产业联盟及领导小组，制定出台了《关于支持槟榔产业持续健康发展若干政策的意见》(潭政办发(2017)37号文件)以及《湘潭市推进食用槟产业链发展的实施方案》等文件。今年，市政府还专题召开湘潭市规范槟榔产业健康发展座谈会，听取我市10家大型槟榔生产企业以及省槟协会就槟榔产业健康规范发展的意见和建议，进一步坚定了槟榔生产企业在湘潭继续发展的信心。二、当前槟榔产业存在的主要问题随着槟榔产业的壮大，制约行业发展的因素逐步显现，主要有以下几个方面：一是社会各界对槟榔食品安全存在疑虑。槟榔长期以来一直是药用，药用槟榔从目前的研究看其风险是可控的，但食用槟榔历史不长，而且药用槟榔与食用槟榔在生产工艺上有很大差别，而且食用槟榔方式有所不同，同为一种方式的食用槟榔的不同品牌其生产工艺也不尽完全相同，主要体现在干果的质量和加入的食品添加剂品种、数量等。2003年，世卫组织将槟榔定为一级致癌物。2015年，国家卫建委明确将槟榔从国家食品目录中剔除。国家食品药品监督管理总局在2017年公布致癌物清单时，将槟榔果列入一级致癌物。其中，致癌原因被列举出的有两个：第一，槟榔里的化学物质经咀嚼后，形成亚硝基，是明确致癌的化合物。第二，槟榔较硬，咀嚼时易对口腔黏膜造成机械创伤，时间久了可以转化为口腔癌。中央电视台报道的“槟榔致癌”事件和近几年来陆续发现的多起长期嚼食槟榔患口腔癌、舌癌的病例报道后，海南省、湖南省生产的槟榔产品已引起了国内外的高度关注，加之广大民众对食品安全问题关注度越来越高，湖南生产的槟榔是否安全一直成为有嚼食槟榔习惯者心中的疑问，舆论与消费者给槟榔生产经营者及槟榔的相关行业管理部门带来了较大的压力。由于以上原因，造成市场监管部门对槟榔发放食品生产许可发证以及生产监管陷入了尴尬境地。二是槟榔的生产标准参数落后。政府相关部门轻引导服务、重监督管理，没有对辖区内生产、销售的食用槟榔提出安全监管及科研规划，既没有中长期的科学研究计划，也没有针对目前生产现状采取任何强制性措施，基本处于松散管理状态，任其自身发展，导致食用槟榔没有国家标准，仅有的地方标准沿用的仍是湖南省地方标准·食用槟榔（DB43/132-2004），为2004年的标准，部分参数落后于国家强制标准。同时，对于槟榔生产企业的质量管理也没有国家标准，很容易出现系列质量安全事故。三是基础研究和深入研究不够。从现有可查到的科学研究数据看，无论是槟榔生产企业，还是我国的相关科研院所，均缺少系统有针对性的基础性研究数据和科学的证明材料。如对于槟榔干果及其添加剂含有哪些化学成分和元素，哪些成分对人体有益，哪些成分会造成人体损害，等等这些基础研究还没有详实可靠的数据。如何消除槟榔纤维对口腔和牙齿造成的危害，减少添加剂对人体的破坏等深入研究也非常缺乏。目前全国各大专院校的食品类中也没有开设槟榔专业。四是欠缺技术上的合作交流。长期以来，槟榔行业重内部企业交流，轻与高校与科研院所和其它机构的合作，尤其是与食品加工类的专业团队和高校院校以及科研院所的联系。导致槟榔没有进行基础研究，没有权威性的数据。当前槟榔企业虽然从传统的小作坊过渡到大规模的机械化生产，但只是质量和规模的提升，对槟榔本身的口感以及创新技术的开发还不够。虽然食用槟榔加工业已经初具规模，尤其是近十年来出现快速发展，但在槟榔的有效成分提取及系列深加工产品研究、开发方面十分滞后，不能充分发挥槟榔的增值效应，难以深化槟榔产业的深加工附加值，严重制约了槟榔产业的健康、持续发展。五是宣传引导力度不够。对槟榔的悠久历史、深厚的文化底蕴、槟榔中所含营养物质、有效成分、生理功效、咀嚼槟榔与人体健康的关系等方面的资料收集不齐，没有通过主流渠道向社会正确介绍槟榔，致使社会上对槟榔的利弊认识不到位，有的对嚼食槟榔存有质疑，有的又过度嚼食槟榔，甚至有少数媒体将一些未经过严格论证的观点广泛传播，使不少人无法正确认识槟榔。同时，虽然现在槟榔企业的生产状况、卫生条件已经达工业化规模、接近医药生产的标准，但是社会的观念仍停留在槟榔还是小作坊式，脏乱差的印象。导致社会和政府各级部门对槟榔行业的整体印象较差。三、加强槟榔产业的建议及立法分析由于槟榔产业是湘潭的特色和支柱，对经济发展和就业起着重要的作用，亟待引起各级政府及相关职能部门的重视与关注。第一，加强基础研究和深加工。一方面，要组织专门的人员，增加槟榔的安全质量风险基础性研究投入，尽快设立槟榔安全风险研究专项资金，开展有关槟榔质量安全风险的基础性研究，如：开展湖南槟榔加工工艺的科学性研究、食用槟榔中危害因子的寻证研究、探究其引起口腔黏膜纤维化病变的相关危害因子，并进行相关消减技术研究、槟榔与口腔健康的研究等研究课题，以数据论证槟榔产业存在与发展的必要性，并结合湖南槟榔产业发展现状及质量安全风险问题，形成槟榔质量安全的数据库与风险控制的对策。与权威机构共同研究，精确研究化学成分，深入分析槟榔对人体健康的利和弊，并拿出法定的依据。另一方面，要制定产业发展规划，组织科研人员通过槟榔果实的加工开发其它的新型产品，支持槟榔生产企业加大槟榔综合利用和深加工研发力度，保障槟榔产业的绿色健康发展，使槟榔产品更科学、更卫生、更安全，积极开拓槟榔食品的高端消费市场，提高槟榔产业的附加值，开发药品、保健品、美容品和日用品等，扩大工业效益，延长产业链，丰富槟榔饮食文化内涵，提升行业竞争力。第二，增强技术创新力量。由政府或协会牵头，组成一个技术团队，搭建跨学科的科研平台，对槟榔专门进行研究，使槟榔朝着更健康、更好的产品质量发展。政府相关部门要扶持槟榔的科研项目，对企业申报的槟榔科研项目给予一定的经费支持。要迅速和一些食品专业的大专院校和院所进行合作，通过他们的科研平台使槟榔研究的课题上升为国家课题，让研究出来的成果成为法定成果。第三，建立完善的槟榔产品标准。针对目前槟榔从食品目录里面被剔除的情况，要迅速向省有关部门申请研究地方性槟榔产品的标准，同时要由政府牵头，更加全面的分析、掌握和论证槟榔食品的安全风险。要提早谋划，从经济发展、企业转型、社会稳定等方面进行安全风险评估、科学的分析和研判。企业也要迅速开展流行病学的调查和生理生化实验分析，积极发挥应有的作用。同时，严把槟榔生产准入关，对不符合生产条件的坚决整改，甚至取缔，特别是加强对小作坊的监管，防止其产生质量安全问题给整个行业带来风险。建立从原料、生产、产品和流通的追溯机制。提高槟榔企业的质量责任意识和管理水平，规范生产和加工。充分发挥协会作用，规范协调生产企业行为，鼓励企业建立稳定的原料基地，杜绝企业在原料采购中互相拆台、哄抬价格等无序行为。第四，加强宣传引导。通过各种媒体向公众普及相关知识，特别是国内外槟榔差异、食用加工方法不同等方面，抵制一些不健康的信息，使社会客观公正认识和对待槟榔。2016年“槟榔习俗”被列入湖南省第四批非物质文化遗产名录。加大槟榔文化的宣传力度，挖掘几百年槟榔的深层次的文化内涵，进一步开发、提升槟榔文化。加大对槟榔生产企业的宣传。湘潭槟榔加工企业的自动化、规模化和技术水平比较高，适时可以组织相关媒体开展槟榔企业行活动，使公众和媒体了解湘潭槟榔现代化的加工过程和严格的质量管理，消除公众误解和担心，为产业发展营造宽松环境。第五，树立信心，继续开拓市场。目前，国家和省级层面都有支持槟榔产业健康发展的文件和会议。在《国家生态文明试验区（海南）实施方案》中提出：“实施农产品加工业提升行动，支持槟榔、咖啡、南药、茶叶等就地加工转化增值，完善现代化仓储、物流、电子商务服务体系。”在近期省市场监督管理局召开的一次会议上，也强调要切实增强做好食品安全工作的责任感和紧迫感，参照食品、严于食品来规范槟榔制品管理，提出要明确其特殊产品地位，建立相应的监管机制，确保槟榔制品质量安全，促进产业健康有序发展。政府及相关部门要组织专门力量对槟榔产业的发展进行研究，积极对接国、省有关部门，在条件成熟时争取申报国家卫健部门将槟榔批准为药食同源品种。食品药品监督管理部门要加大对槟榔生产企业的生产监督和上市产品的质量监督；督促槟榔行业协会要加强行业自律，并尽快收集有关科学数据，卫健部门要根据基础研究的情况指导槟榔行业协会开展工作。协会和企业要规范自己行为，开展深层次的研究，找到破解未进入食品目录的一些办法和措施。因《食品安全法》等上位法的规定，市人大常委会法工委认为，作为设区的市对槟榔产业的立法存在障碍。目前，在湖南省槟榔协会多方努力下，湖南省市场监管局正在制定《湖南省食用槟榔产业管理办法》，拟向省司法厅提请列入2021年政府立法计划。我们将积极开展调研，组织立法论证，做好基础工作，为早日出台这个政府规章贡献力量。关于湘潭生活垃圾分类管理立法的调研报告市人大常委会法工委根据市人大常委会领导的安排，10月底，市人大常委会阳建民副主任带队开展了我市生活垃圾分类管理立法调研。市人大法制委、监察和司法委、环资委、财经委、民侨外委、市司法局以及市城市管理和综合执法局等有关单位和科室负责人参加了调研座谈会。现将有关调研情况报告如下：一、我市生活垃圾分类的基本情况我市生活垃圾分类起步于2015年，2016年3月通过政府采购平台引进“互联网+垃圾分类”服务企业2家在城区范围内试行垃圾分类。目前，已在五个城市区（园区）设置试点53个，注册用户2.2万余户，回收资源型废弃物约1500余吨。2017年，我市积极探索城乡生活垃圾分类治理体系建设，先后出台了《湘潭市城区2016年生活垃圾分类工作方案（试行）》和《湘潭市城区2016年生活垃圾分类工作考核暂行办法（试行）》。2018年，我市启动《湘潭市城区垃圾分类和治理专项规划（2020-2035）》编制工作，规划范围为湘潭市城区（不含姜畲、鹤岭、楠竹山及长城乡位于中心城区外的区域），规划期限为近期至2025年，远期至2035年。提出了以政府推动、全民参与，协同推进、系统治理，先易后难、循序渐进，健全机制、依法治理，集约用地、可持续发展为原则，结合城区垃圾分类试点现状，着力于建立完善城区垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾治理体系，有效衔接资源回收利用网络，配套垃圾减量源头控制体系，统筹规划建设垃圾分拣和终端处理设施，缓解生活垃圾清运和终端处理压力，提高生活垃圾资源化利用水平，实现生活垃圾的减量化、无害化和资源化，改善全市人居环境质量。科学统筹了城区垃圾分类和治理体系的建立健全，合理布局城区垃圾分类基础设施建设，实现区域资源共享，促进全市垃圾收运处系统达到环境效益、社会效益、经济效益三方俱佳。2020年，为落实湖南省人民政府办公厅《关于印发<湖南省地级城市生活垃圾分类工作实施方案>的通知》（湘政办发〔2020〕25号）工作部署，我市起草了《湘潭市城区生活垃圾分类工作实施方案》。明确了2020～2025年我市城区生活垃圾分类工作目标。成立了由市委副书记、市人民政府市长任组长，市人民政府分管副市长任副组长，市城管执法局等相关市直部门，各城市区人民政府、园区和示范区管委会主要负责人为成员的湘潭市生活垃圾分类工作协调小组，全面负责生活垃圾分类工作的指导、调度和考核工作。同时，明确了市、区、街道、社区四级“党政负责、部门联动”的生活垃圾分类工作体系，按照“属地管理、条块结合”的原则，各城市区（园区）人民政府、管委会为主体责任，负责辖区生活垃圾分类的具体组织和实施，市直各相关部门按照职责分工协同推进。9月15日，市人民政府第90次常务会议审议通过了《湘潭市城区生活垃圾分类工作实施方案》和《湘潭市城区垃圾分类和治理专项规划（2020-2035）》。10月23日市委副书记、市长张迎春组织召集生活垃圾分类工作动员大会，专题部署相关工作。二、我市生活垃圾分类的存在的主要问题第一，垃圾分类投放意识亟待加强。垃圾减量化、资源化、无害化处理的首要前提是生活垃圾分类投放。作为生活垃圾分类的主体，市民只有积极参与才能从源头推进垃圾分类与处理工作。但从目前情况特别是开展试点工作以来的情况看，垃圾分类处理主要还是靠政府投入来推动。一方面，分类意识不强。由于受生活习惯和生活方式的影响，普通市民参与垃圾分类的意识还比较淡薄，从政府到社会、从单位到家庭，从垃圾不乱倒到垃圾分类倒，公共环境卫生、环境保护意识还亟待加强。另一方面，参与度不够。由于对居民参与分类既缺乏有效的激励引导措施，又缺乏强有力的制约措施，且主动参与积极性并不高，53个试点小区中居民参与率达到20%以上的不多。此外，分类投放准确率不高。目前没有健全垃圾分类完整的体系，分类宣传仅停留在单一的发放宣传资料、新闻报道等层面，分类知识没有全面普及，市民实际掌握的分类知识很少，导致分类投放混乱，实际分类基本上依靠废品拣拾人员“二次分拣”来实现。第二，再生资源的回收系统亟待完善。目前城区垃圾分类体系并未建立健全，试点工作仅由城管（环卫）部门现有的管理与作业体系运作，缺少专门机构、专业人才科学管理，分类后的可资源化利用垃圾难免与其他垃圾混装混运，未能真正实现分类收运；分类出来的可回收部分主要依托废旧物资回收，该行业在我市散、小、乱现象普遍，尚未形成比较规范的回收从业队伍和完善的可回收体系。受用地等因素制约，加上回收价格低，大量本来可以循环再利用的废旧物资未能进入回收系统，如低价值物品如针织物、玻璃等本来可以循环再利用的废旧物资得不到有效回收利用；有毒有害垃圾除极少部分依托2家服务企业进行收运处理之外，绝大部分尚未从生活垃圾中分离出来；由此可见，即算居民垃圾源头分类出来，分类后的垃圾仍是进入现有环卫收运体系，由环卫部门统一收运至垃圾场或填埋或焚烧。第三，垃圾分类硬件设施亟待增强。目前我市垃圾分类收、运、处等环节未建立健全，各项配套基础设施也尚未建设完毕，餐厨垃圾、建筑垃圾处置场均在融资建设起步中，终端处理设施的投入制约着前端垃圾分类工作的推行。从试点情况看，由企业服务的试点小区实行三分法（可回收、不可回收、有毒有害），企业尚能定期收集试点小区可回收和有毒有害垃圾；而没有实行垃圾分类试点的小区虽然摆放了组合分类收集桶，由于没有分类收运，又没有进一步地集中分拣，分类后的垃圾混装混运混处，严重打击了市民的分类积极性，制约了垃圾分类在我市的进一步推行。第四，工作的体制机制亟待建立。生活垃圾分类和治理是一个长期、复杂而艰巨的系统工程，需要组织管理、宣传教育、设施设备配置、资金配套以及一系列法规制度和体系的支撑。生活垃圾处理工作涵盖生活垃圾源头控制、分类收集、回收利用与末端处理等过程，涉及到城市管理、城乡建设、发展改革、环保、商务、财政、税务、卫生、科技、宣传、教育等诸多部门，存在思想认识不统一、责任主体不明确、监管能力匮乏、处理设施、运行经费投入明显不足等问题。城市管理行政主管部门肩负着生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置监督管理职责，面临机构、人员、设备不足，监管职能不足、环卫工人工资较低等诸多问题。垃圾分类处理是一项社会系统工程，无论是从设施建设、收集管理，还是资源化利用，都亟需建立一整套激励与约束政策，特别是经济补偿政策。三、我市生活垃圾分类管理的建议及立法分析一、加强舆论引导，形成强大的生活垃圾分类的宣传攻势。生活垃圾分类与老百姓的日常生活密切相关。充分认识开展垃圾分类的现实意义，树立垃圾分类是一盘棋的思想，人人都有责，在全社会积极营造共同参与、互相促进的浓厚氛围。广泛宣传发动，充分利用电视、报纸、广播、宣传栏等尤其是新媒体等各类载体开展垃圾减量化、资源化、无害化工作的宣传，充分利用各种资源平台建立垃圾分类处理宣传教育基地，针对不同群体研究不同的宣传方法，从娃娃抓起，做到家喻户晓，真正普及垃圾分类处理知识，强化垃圾分类意识，完善生活垃圾分类标识，切实提高居民参与垃圾分类投放的覆盖率。二、加强政策引导，推进废旧物资回收利用的体系建设。加快建立运转完备、规范的废旧物资回收网络。通过政策引导、行业整顿、强化管理等措施整合现有的废品回收队伍，促使其规范化、规模化，建立健全再生资源回收体系。在用地规划、交通运输等方面予以支持和保障，优化废旧物资回收点的布局，完善回收网络。积极支持有条件的企业拓展业务覆盖范围，运用电话回收、网络回收等方式，提高回收效率，方便市民交投。结合垃圾分类试点等工作，支持回收企业和有条件的加工处置企业在试点小区开展废旧物资回收，并将大件垃圾和装修垃圾的处置纳入回收体系。积极推动回收体系与加工处置行业有效对接。积极搭建平台，促进废旧物资回收体系与已有的加工处置企业形成对接，构成产业链条，使符合环保要求的加工处置企业得到充足供应，保障资源循环利用行业健康、持续发展。加强政策引导，促进资源化利用水平的提升。对再生资源回收企业和加工处置企业存在的税收负担重、产品出路窄等问题，积极研究相关扶持政策，培育循环再生产品市场，帮助企业解决实际困难。对因回收价格低导致未能实现回收再利用的废旧物资，通过必要的扶持政策，促进其循环利用，降低环境压力。三、加强规划实施，加快垃圾分类基础设施建设。加强技术研发，通过完善技术、制定标准，解决当前湿垃圾资源化利用遇到的技术标准障碍。要具备超前规划意识，技术标准一旦明确，随即加大统筹力度，科学安排处理设施建设进度和区域布局，促进资源的有效共享和合理配置，切实做到以资源化利用促进分类，推动减量目标的实现。建立健全与垃圾产生量相匹配的分类收运、处置体系，准确把握垃圾增量与处理设施建设保障的平衡，既防止运行处理体系“吃不饱”，又防止处理能力不足导致“垃圾围城”，避免因设施配备不到位、混装混运削弱居民参与分类的积极性。因地制宜、循序渐进、科学合理地推行垃圾分类与处理工作。四、加强组织领导，建立健全工作机制体制。坚持问题导向，加强分析研究和指导，形成一套更加系统、科学和可操作的运作机制，有效发挥政府、市场、公众各方面作用。根据居民家庭、集贸市场、机关学校和企事业单位生活垃圾的构成特点，合理确定分类模式。对居住小区、公共场所、企事业单位设计更具针对性的工作机制。加大财政资金投入，实行垃圾处理费用专款专用，保障从源头分类到垃圾终端处理设施运转体系建设。针对当前居民分类投放缺乏约束机制、参与率普遍不高的问题，结合本市实际研究对策，包括垃圾处置收费政策的可行性研究等，建立长效的源头减量、分类回收、分类资源利用等奖励与约束性制度，通过激励和约束相结合的方式保障政府、社会、家庭参与率。五、加强调研论证，推动形成广泛的立法共识。司法行政和城市管理部门要通力合作，在提出问题和建议的基础上，进行多方论证，反复调研梳理立法中需要重点突破的难点和分歧点。找准这些立法过程中需要解决和突破的难点和分歧点，可以采取“走出去，请进来”的方式，学习外地经验，形成立法共识。建议根据根据《湖南省城市居民生活垃圾分类投放指南（试行）》，先行由市人民政府制定地方政府规章或规范性文件，如《湘潭市餐厨垃圾管理办法》《湘潭市再生资源回收管理办法》等，进一步明确各责任主体权利与义务，健全作业规程，完善监管办法、应急预案等。在此基础上，再出台我市地方性法规。关于湘潭市电动车管理立法的调研报告市人大常委会法工委根据市人大常委会2019年度工作要点及立法计划的安排，10月下旬，市人大常委会阳建民副主任带队开展湘潭市电动车管理立法调研。市人大法制委、监察和司法委、市人大常委会联工委、市公安局及交警支队等有关单位负责人参加了调研座谈会。现将有关调研情况报告如下：一、我市电动车管理的现状目前，我市电动车保有量25万辆，相较2010年的3万辆增长了8倍，且以每年10%左右的速度迅猛增长。这些电动车主要分为三类：第一类是两轮电动自行车；第二类是超标两轮电动自行车（以下简称“超标两轮电动车”，指设计最高时速、空车质量、外形尺寸不符合非机动车产品国家标准且未列入国家非机动车产品目录的两轮电动自行车），第三类是三轮、四轮电动车，这类车辆多为“非标车辆”。两轮、四轮电动车主要作为市民代步工具，三轮电动车主要用于早点餐饮、农贸集市蔬菜运输以及微、小型货物、快递物流运输，部分群体还用电动三轮车、低速电动四轮车等车辆接送孩子上下学，甚至在车站等客流集中场所从事非法营运。近年来，我市电动车交通违法呈逐年递增趋势，其中闯红灯、走快车道、逆向行驶等3种交通违法行为占总数的91%。电动车交通事故总数、伤亡人数、追究刑事责任数、引发信访案件数逐年增加。2010年以来，我市电动车交通事故总数、伤亡人数、追究刑事责任数年平均分别增长12.1%、28.16%、24.91%，仅2015至2017年，我市就发生涉电动车事故6117起，电动车成为了交通安全管理的重大隐患。2018年5月17日，工业和信息化部组织修订的《电动自行车安全技术规范》强制性国家标准（GB17761-2018）发布，并于2019年4月15日正式实施，《规范》将原电动自行车的部分参数进行了修改（提升至最高时速≤25km/h、整车质量（含电池）≤55KG、须有脚踏骑行能力、电机功率≤400瓦、电池标称电压≤48伏）。2018年11月，经国务院批准，工业和信息化部、发展改革委、科技部、公安部、交通运输部、市场监管总局印发《关于加强低速电动车管理的通知》（简称《通知》），要求各省、自治区、直辖市地方人民政府组织开展低速电动车清理整顿工作，严禁新增低速电动车产能，加强低速电动车规范管理。之后，我市公安局、市市场监督管理局、市工业和信息化局、交警支队等部门联合出台《关于加强电动自行车管理的通告》，加强了对电动车的管理。二、当前电动车管理中存在的主要问题（一）标准滞后、源头管理不严。新的《电动自行车安全技术规范》强制性国家标准（GB17761-2018）虽然要求2019年4月15日后不允许生产、销售和购买不符合国家标准的电动自行车，但国家及地方工商、质检等源头管理部门仍然需要加强监督和管理。（二）法律模糊、交通违法普遍。到目前为止，国家没有出台专门针对电动车管理的相关法律法规及配套政策。《道路交通安全法》只明确将电动车归类为非机动车，没有对超标电动车属性进行界定。我省于2017年8月1日起正式施行的《湖南省城市综合管理条例》以及2019年9月1日施行的《湖南省电动自行车登记规定》，对于不办理登记、备案、编号手续的电动车并未设定相应的行政强制措施或处罚。同时，由于相关法律没有规定电动车驾驶人必须取得驾驶资格，驾驶人不必经过培训、考核就可以驾驶。（三）政策不明，保险意识不强。电动车由于没有列入国家发改委公布的机动车目录，不符合机动车注册登记的条件，公安交通管理机关依法不予办理交强险，保险企业也未得到保监会授权对电动车办理购买交强险业务。近年来我市发生的电动车事故理赔的情况表明，电动车与机动车辆发生的交通事故，因机动车辆已投保“交强险”或第三者责任险，其赔偿一般都不成问题。但是对于电动车之间发生事故或与行人、非机动车发生事故，特别是发生涉及人员伤亡事故，损害赔偿难度很大、医疗费用落实十分困难。三、加强电动车管理的建议及立法分析由于电动车数量大，出行频繁，在当前交通安全管理中影响交通秩序之严重，造成交通事故数量之大，亟待引起各级政府及相关职能部门的重视与关注。（一）三级联动，切实增强政策保障。长期以来，电动车管理一直缺乏明确的法律政策支持，是否登记上牌，处于各地各行其是的状态。国家层面，应尽快出台相关法律法规，治理电动车无序发展的现状。省级层面，要出台电动车的管理办法，对电动自行车的生产管理、市场准入、登记管理、路面管理等进行明确规范，公布在本省范围内准予注册登记的电动自行车生产企业及产品，进一步促进规范管理。市级层面，可根据国家、湖南省的相关法律法规，制订符合地方实际的政策保障措施。（二）分工协作，重点强化源头管理。国家层面应当尽快启动立法，结合实际修订电动车的法律法规，争取尽快把电动车的管理纳入正轨，解决执法部门对当前电动车管理无法可依，无法可处的尴尬局面。市人民政府及相关职能部门应针对不断出现的新情况、新问题，及时制定相应的政策和管理措施，坚持源头管控、便民服务、教育引导、共有共享的理念，制定规范性文件；严格按照国家规定，严把电动车时速、重量、载质量、制动等等方面的技术质量关，质监、工商等部门加强对电动车生产和销售环节的监管，杜绝不符合条件的车辆出厂、销售、流入社会，取缔非法生产和销售网点，保证市面上销售的各类电动车符合国家规定标准。（三）加强管理，着力加大路面管控。公安交警部门要克服保有量大、管理难度大的困难，要根据电动车交通违法行为的特点，采取原则性与灵活性相结合原则，既对照非机动车的标准，又区别与一般的非机动车，对电动车进行加强管理。在违法现象比较突出的重点路段、重点路口，重点查处电动车闯红灯、逆向行驶、超速行驶、占用机动车道行驶、违法载人、争道抢行等严重扰乱交通秩序的交通违法行为，从而逐步遏制电动车交通违法行为的发生。（四）正面引导，不断加强宣传教育。要充分利用电视、网络等各种宣传媒体，结合电动车的特点开展宣传教育工作，特别是针对学生、青年、老年、妇女及残疾人等不同群体的素质和自是特点，对症下药，提高宣传的针对性，以此来提高驾驶人的安全驾驶意识，并养成遵守交通法律、法规的习惯。同时，要对电动车驾驶人进行相关的学习培训，提高他们的驾驶技术和交通安全法律意识，从源头上预防和减少交通事故。（五）积极探索，全力推动商业参保。法律法规没有要求电动车购买强制保险也不能购买强制保险,因此一旦发生事故，驾驶人往往因没保险等原因，普遍存在责任人无力赔偿和不自觉履行赔偿义务，甚至以逃逸的方式逃脱赔偿责任，给受害人带来伤害，也给交通管理工作带来很大的难度,可以探索引入商业保险的方式，使电动车的行车风险得以降低，如以此保护车主和第三人的利益。这次立法调研，是在2018年4月就此问题调研后的再次调研。目前，国家六部委下文对电动车从生产、销售等环节加强了源头管控，而且我市按照上级部署已经加强了对电动车的管理工作。从国家六部委联合下发的文件精神来看，加强源头管控，逐步控制并淘汰“非标”电动车是未来加强电动车管理的大趋势，因此，将电动自行车纳入法律框架下管理成为可能。作为设区的市进行立法规范可以暂缓。人大常委会关于湘潭市地名管理立法调研的情况报告地名管理是国家行政管理的组成部分，是一项政治性、政策性、科学性很强的工作。在我国经济快速发展的新形势下，尤其是在城镇建设规模不断扩大，建设速度不断加快的今天，地名管理工作所面临的任务越来越重，全面加强地名行政管理显得尤其重要。4月中旬，市人大社会建设委员会、市人大常委会法工委对近年来我市开展地名管理工作及地方立法等方面内容进行了调研。此后，法工委围绕地名管理立法的必要性、可行性等方面进行深入调研。现将调研情况报告如下。一、我市地名管理工作的基本情况（一）以地名普查为契机，推动地名管理逐步规范。2014年，按照国务院开展第二次全国地名普查的部署，我市历时五年，全面完成了地名普查的外业采集、数据入库、内业整理、地名档案归档等各项工作，共普查11大类、62小类地名普查信息87366条。同时，先后两次开展了地名清理整顿工作。全面完成了市中心城区道路命名、路名牌设置、楼栋门牌号码编码和设置等一系列工作任务。完成道路名称标准化，实现了已命名道路的地名标志全覆盖。努力解决道路有路无名、一路多名、地名标志不规范等问题。在完成城区道路命名和路名牌设置的基础上，结合地名普查成果转化以及智慧城市建设工作的要求，在智慧城市的框架下构建标准地名地址库。出台了《湘潭市地名管理办法》，对地名管理机构及职责，地名命名、更名与销名，标准地名的管理使用，地名标志设置和管理，法律责任等方面工作进行了规范固化。（二）适应经济社会发展，调整优化街道社区。按照省、市文件精神要求，根据经济社会发展和人口增减相适应原则调整优化街道，经济增量较小和人口不多的街道合并，反之则析置。全市现有24个街道，36个镇，10个乡。按照便于管理，解决犬牙交错、重叠管理、“飞地”管理等问题。将城区部分村改成了居委会，全市共减少6个村（雨湖区），增加了3个社区。全市现有建制村763个，社区200个。（三）挖掘地名文化传承，提升城市文化品位。在地名管理工作中，将地名普查与挖掘地名文化相结合、地名清理整治和规范与传承地名文化相结合，启用了一批濒临消亡的“历史地名”。命名了“通济门路、观湘门路、文星门路”等一批新道路，使“老地名”焕发了新生机。进一步挖掘优秀地名文化，发挥地名文化对社会经济发展的促进作用。着重开展对“重点文化旅游开发项目”中“重要地理实体”的论证和命名工作，完成了“窑湾历史文化街区”中“潭宝广场”、“唐兴寺广场”的命名工作。以方便人民群众生产生活为导向。制作了两版湘潭市城区道路名称图，主动与百度、高德等电子地图公共服务提供方进行对接，全面校准了其产品中湘潭市城区道路标准名称，进一步提升了地名公共服务水平。二、存在的问题（一）地名管理工作机制有待进一步理顺。地名的命名和管理涉及到民政、发改、公安、住建、工商、国土等多个部门。但我市的地名管理日常管理机制还不够顺畅，相关政府部门职责履行不到位。如《湘潭市地名管理办法》中明确规划、国土、发改等部门在相关项目审批中要使用经审批的规范地名，但有的部门在项目审批前与民政部门的沟通协调不够。（二）地名命名不规范。一是道路命名不规范。有些道路命名基本按照规划的草本命名。如板七、板八路。二是小区命名不规范，存在“大洋怪”的现象。如中地凯旋城、奥特莱斯、建鑫国际、金桥中央广场等。楼盘命名不规范。三是存在同名现象。高新区新塘里社区有芙蓉小区、芙蓉公寓，华金社区有新芙蓉家园，容易产生混乱。四是楼栋、门牌编制混乱。一方面老旧小区的门牌错乱无章；另一方面新建小区楼栋取名混乱。有的取名A、B、C栋，有的取中文名，根本没有顺序，住户门牌为追求吉利数字，门牌号都带8，给市民生活带来诸多不便。（三）地名文化保护缺失。这主要体现在我市2016年优化建制村的设置中，合村后的村名不规范，原有的有历史传承的村名得不到保护。据调研了解，80%以上的合村过程中，为了简单省事，也避免矛盾，采取各取一个字组成新村名的现象。如调研的杨嘉桥镇柳福村就是由柳湖村和福星村合并组成，燕荆村是由燕山村和荆洲村合并组成。合并的村名简单粗暴，没有任何含义，缺少文化底蕴，导致有很多有文化底蕴的村名丢失。而且，合村后的地名在百度、高德导航中根本找不到，给市民生活带来不便。（四）地名管理立法滞后。一是不遵守地名设置规范的行为得不到处罚；二是破坏、隐匿地名标识、门牌等现象无法追究。调研中反映，存在一些破坏道路标识、随意更改、隐匿、污损门牌标识的行为。三是历史文化地名的保护乏力。以合村的情况为例，合村后对有历史意义的村名随意取消。三、立法建议目前，国家层面对于地名管理工作进行规范的法律法规，仅有国务院新修订的《地名管理条例》。《地名管理条例》发布于1986年，只有13条。国家民政部于1996年颁布《地名管理条例实施细则》。对于地名的命名与更名、地名标准化处置、地名标志的设立等进行原则性地规定。但对于地方政府地名管理工作机制运行、违法行为处理等方面缺乏规范。因此，地方政府在地方管理中还存在诸多需要通过地方立法予以规范和解决的问题。鉴于《地名管理条例》已不适应当前需要，国家民政部于2019年启动了条例的修改工作，拟报国务院批准。按照立法法第七十二条的规定，设区的市立法权限在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三大领域。但全国人大常委会法工委在具体指导地方立法工作过程中，逐步对设区的市立法领域作了扩充性的解释。而且，目前宁波、淮南等设区的市已经相继制定出台了本市的《地名管理条例》，为我市启动此项立法提供了借鉴。建议根据国务院《地名管理条例》修改出台进度，适时开展《湘潭市地名管理办法》的修订工作，同时，不断总结和完善工作经验，开展地名管理立法调研。在时机成熟的情况，可以先启动地名管理条例立法，或者先行由市人民政府制定地方政府规章，再在此基础上，出台我市地方性法规。天水市促进文明行为立法调研报告天水市人大常委会调研组（2020年11月24日）9月25日至29日，市人大常委会副主任宋建平带领市人大常委会法制工委、教科文卫工委和市文明办负责人组成调研组深入两区五县，通过问卷调查、召开座谈会、听取县区及有关部门工作汇报等形式，就促进文明行为立法工作进行了调研。现将有关情况报告如下。一、基本情况2017年4月，我市召开创建全国文明城市动员大会，创建全国文明城市工作全面开展。市、县区党委、政府和文明委、文明委各成员单位，开展了一系列文明城市创建活动，取得了明显成效。一是开展社会主义核心价值观宣传教育活动。深入开展党的十九大和十九届三中、四中、五中全会精神宣传活动，认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想。充分利用报刊、电视、广播、电子显示屏、宣传栏、微信群、抖音、快手等，及时宣传《甘肃省文明行为促进条例》，以多种方式推动社会主义核心价值观内化于心、外化于形。二是修订并开展《天水市市民文明公约》学习宣传活动。修订《天水市市民文明公约》，组织市直及驻市各单位开展学习、宣传和贯彻落实活动。三是开展“创建全国文明城市、做文明有礼天水人”系列主题活动。市文明办先后组织开展了创建全国文明城市知识竞赛、创建全国文明城市万人签名、文明交通集中整治、文明餐桌行动、文明旅游集中宣传教育等十项活动，引导全市干部职工和市民主动参与文明城市创建。四是推动志愿服务活动的开展。下发《天水市深入开展志愿服务活动的意见》，对开展志愿服务活动作出安排部署。五是组织开展“天水好人”推荐评选活动。在全社会营造出“人人学习好人，个个争当好人”的良好氛围，为培育和践行社会主义核心价值观，弘扬中华优秀传统文化，发挥了精神文化产品育人的重要作用。六是集中开展“推动移风易俗，树立文明乡风，建设美德天水”活动。制定《天水市推动移风易俗、树立文明乡风，建设美德天水实施方案》，聚焦“婚丧嫁娶”、反对大操大办，完善“一约四会”机制，发挥基层自治作用。七是推动文明家庭创建活动。按照《天水市文明家庭评选办法》，各县区从注重家风、注重家教、注重家庭入手，引导家庭崇尚文明新风，普选甘肃省“最美家庭”。八是实施农村精神文明建设“十个一”示范工程。以培育新型农民、建设文明乡风和新乡贤文化为重点，在农村广泛开展精神文明建设“十个一”示范工程。九是结合疫情防控倡导文明健康生活。新冠肺炎疫情期间，组织发放疫情防控科学知识、新冠肺炎诊疗方案、医疗卫生政策和法律法规等资料，关闭野生动物交易场所，禁止交易食用野生动物，开展文明餐桌宣传活动，发出《天水市关于使用公筷公勺践行餐桌文明的倡议书》，积极参与疫情防控阻击战。十是围绕坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战开展各项整治活动。开展“法律八进”，增强群众的法律意识和自觉性；紧盯生态文明建设，创建“清洁村庄”，推进乡风文明建设；完善便民措施，实现“一窗办、现时办”，让群众最多跑一次。二、存在的问题一是部分市民文明意识不够高。我市在创建全国文明城市、规范市民文明行为方面宣传教育的深度、广度有待加强，宣传方式有待创新。城市“八乱”整治不力，市民乱丢烟头、纸屑、塑料袋等废弃物，在公共建筑物、公共设施设备上乱写乱画、乱贴小广告，随意倾倒生活垃圾，乱停机动车、乱插队、乱鸣笛，在楼道等公共区域堆放杂物，刻划、涂污或者以其他方式损坏文物古迹、旅游设施，浪费粮食、溜犬不牵绳、行人横穿马路、占用消防通道、高空抛物，不文明治丧，不文明就医等行为依然存在。市民文明素质有待提升，部分市民对城市治理的重要性认识不够，主动支持和参与城市治理的积极性不高。二是对不文明行为的治理缺乏地方性法规依据。《甘肃省文明行为促进条例》于2020年6月1日起施行，该《条例》规定了公民基本文明行为规范与倡导鼓励的文明行为规范，但对违反条例规定应当给予处罚的行为限定在“禁烟场所（区域）吸烟，随地吐痰、便溺，破坏公厕卫生，随地乱扔果皮、纸屑、塑料袋、口香糖、烟头等废弃物”，对其他不文明行为的处罚还需要进一步的细化。三是工作机制不够完善。各县区虽然在创建文明城市、弘扬社会主义核心价值观方面做了大量的工作，但城市管理的精细化程度不高，多方联动机制尚未形成，对不文明行为的治理难，如对垃圾乱堆乱放、车辆乱停乱放、违规载人、违规养犬等问题整治的工作机制尚未形成。景区管理机构没有执法权，对游客乱扔垃圾、破坏景区旅游设施的行为没有处罚权，对游客不文明行为如何处理是一个空白。四是执法力度有待加大。2017年12月《天水市城市管理综合行政执法实施办法》废止后，市上未出台新的规定，县区管理缺乏执法依据。针对市民不文明行为，存在相关执法部门职责不明确、执法主体不清晰、管理查处不到位等问题，执法机关信息共享机制未建立，社会征信体系建立不完整，行政处罚缺乏力度，达不到预期的效果。三、立法难点与重点起草、制定《天水市文明行为促进条例》（以下简称《条例》），核心问题是如何构建党委统一领导、政府组织推进、部门各负其责、社会共同参与，实现共建、共治、共享文明行为促进的工作格局。如何厘清道德层面和法规层面文明行为边界，倡导性规范与监督管理规范相结合，鼓励性规定和处罚性规定相结合，提供更加清晰、明确、可操作的法规依据，让公民有所为有所不为，是制定《条例》的关键。制定《条例》有《民法典》《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《环境保护法》《噪音污染防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》《甘肃省文明行为促进条例》等上位法的依据，但从实践探索和现实条件来看，依然存在一些难点。一是《条例》的提案主体不明确。由于市精神文明建设指导委员会是党委部门，能否作为提案主体，尚无明确的规定，各地做法不尽一致。目前的思路是市文明办作为起草主体起草，市人大教科文卫委员会为提案主体，提出法规案后，由市人大常委会进行审议表决。二是立法思路需要进一步研究论证。哪些部门能够成为执法主体，违法行为的类型、法律责任能不能进一步拓宽，如何构建法律责任体系等，要结合天水实际，深入研究论证。四、工作建议一是将《条例》列为2021年度地方立法计划。建议将《条例》列为2021年度地方立法计划。征求省人大常委会法工委意见后，由市人大常委会党组报请市委常委会会议研究同意后，提请主任会议决定。二是协调市文明委筹备《条例》的起草组织工作。在《条例》正式列为2021年度地方立法计划后，协调市文明委成立起草工作小组，开展立法调研、立法学习考察，在掌握我市市民文明行为的实际情况的基础上，及时起草《条例（草案）》文本，并做好合法性审查和立法风险评估等工作。三是发挥市人大常委会的立法主导作用。市人大常委会教科文卫工委、法制工委要加大工作力度，发挥立法主导作用，及时跟进，加快起草进度，加强对起草工作的指导，组织有关执法部门、社会团体、人民群众参与讨论，广泛听取社会各界的意见建议，争取在2021年4月进行第一次审议，年内表决通过。湘潭市畜禽养殖污染防治立法调研报告市人大常委会法工委根据市人大常委会2019年度工作要点及立法计划的安排，10月下旬，市人大常委会阳建民副主任带队开展湘潭市畜禽养殖污染防治立法调研。市人大法制委、城环委、市环保局等有关单位负责人和部分人大代表参加了调研座谈会。现将有关调研情况报告如下：一、当前畜禽养殖污染防治的立法现状现有相关法律、法规、规章主要对畜禽规模养殖的污染防治做出了规定，《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条前两款规定：“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。”，《中华人民共和国大气污染防治法》第七十五条规定：“畜禽养殖场、养殖小区应当及时对污水、畜禽粪便和尸体等进行收集、贮存、清运和无害化处理，防止排放恶臭气体。”，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第二十条第一款规定：“从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境。”和第七十一条规定：“从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款。”，《中华人民共和国土壤污染防治法》第二十八条第二款规定：“县级以上人民政府有关部门应当加强对畜禽粪便、沼渣、沼液等收集、贮存、利用、处置的监督管理，防止土壤污染。”，国务院2013年发布的《畜禽规模养殖污染防治条例》，湖南省人民政府2017年发布的《湖南省畜禽规模养殖污染防治规定》。对于规模以下畜禽养殖包括散养户污染防治的规定较少，《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条规定：“畜禽散养密集区所在地县、乡级人民政府应当组织对畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用。”，《湖南省环境保护条例》第二十一条第二款规定：“规模以下的畜禽养殖专业户应当综合处理养殖废弃物、养殖废水等，防止污染环境；有污染防治需要的，应当建设相应的雨污分流和粪污贮存、堆沤等污染防治配套设施。”，国务院办公厅《关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》（国办发﹝2019﹞44号）规定：“对散养农户要加强指导帮扶，不得以行政手段强行清退。”，《湘潭市城市市容和环境卫生管理条例》第三十四条第一款规定：“城市建成区内禁止饲养家禽、家畜；因教学、科研等特殊需要饲养的，应当实行圈养，并不得影响周围环境卫生。”。总体而言，对畜禽规模养殖污染防治得规定比较系统、比较全面，而对于规模以下畜禽养殖（或畜禽散养）污染防治规定得比较少、比较粗糙，甚至在污染防治主体责任方面上下位法之间存在规定不一致的情况；对畜禽规模养殖污染防治强制性规定较多，对规模以下畜禽养殖（或畜禽散养）污染防治主要采用引导性规定。二、立法的必要性和可行性畜禽养殖是经济发展的重要组成部分，是农村居民主要经济来源，是精准扶贫的有效途径。我市作为畜禽养殖大市，近年来，我市生猪养殖业发展迅速，并成为农村经济最具活力的增长点，在保障城乡畜禽产品供应、提高农民收入、活跃农村经济等方面发挥了重要作用。但由于我市生猪养殖业发展缺乏必要的引导和规划，出现了布局不合理、种养脱节的现象，部分地区养殖总量超过环境容量，因大量养殖废弃物没有得到有效处理和利用，致使畜禽养殖环境污染严重，环境污染纠纷频繁。畜禽养殖污染已成为农业污染源之首。目前，主要存在以下困难和问题：1、畜禽养殖污染防治工作缺乏统筹性。畜禽养殖污染防治表面上是环境污染防治问题，实则是一个涉及畜禽养殖布局、畜禽养殖模式、畜禽养殖废弃物综合利用、畜禽养殖环境污染防治的系统性问题，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条的规定和《湖南省畜禽规模养殖污染防治规定》第五条的规定，畜禽养殖污染防治工作既涉及到生态环境部门，也涉及到农业农村等部门，既要求各相关部门分工协作，还要求乡镇、街道配合协助。目前，我市畜禽养殖污染防治工作统筹性不足体现在以下几个方面，一是畜禽养殖信息共享机制不完善，畜禽养殖规模由农业农村部门确定，生态环境部门不能及时对畜禽规模养殖进行有效的监督管理；二是许多从事畜禽规模养殖的企业或个人在建设畜禽养殖场或养殖小区时，未考虑畜禽废弃物综合利用，未配套建设畜禽废弃物污染防治设施；三是过去存在农业农村部门未统筹考虑畜禽养殖规模补助奖励与畜禽养殖污染防治的情况，生态环境部门未统筹考虑惩罚畜禽养殖污染环境与激励积极治理畜禽养殖污染的情况。2、畜禽养殖污染防治过程存在“一刀切”的情况。一是体现在“禁养区”的划定及其落实方面的“一刀切”，一些地方没有按照规定划定“禁养区”；一些地方的“禁养区”不是严格按照规范划定；一些地方只划定了“禁养区”而未按照《湖南省畜禽规模养殖污染防治规定》划定限养区、适养区；一些地方把“禁养区”等同为“无畜禽区”，在禁养区内禁止一切规模、一切形式的畜禽养殖活动。二是在开展畜禽污染防治工作时不区分畜禽养殖规模的“一刀切”，将规模以下的畜禽养殖、散养视同为畜禽规模养殖，直接援引畜禽规模养殖污染防治的规定对规模以下的畜禽养殖、散养进行严格的要求和粗暴的管理，不利于规模以下畜禽养殖、散养的健康发展，甚至引起社会矛盾。三是畜禽养殖在污染防治方式上的“一刀切”，片面追求畜禽养殖废弃物达标排放，忽视了畜禽养殖废弃物本身具有的综合利用属性，既不利于畜禽养殖污染防治效果提升，也造成潜在资源的浪费。四是相关职能部门以行政惩罚手段代替行政管理形式的“一刀切”，认为没有行政处罚手段，就不能有效开展畜禽养殖污染防治工作，重规制而轻指导服务。以上几种形式的“一刀切”给当前畜禽养殖发展带来困扰，影响畜禽养殖行业的健康发展。3、对畜禽养殖规模的认定科学化、细致化不足。一是存在畜禽养殖在规模上“化整为零”的现象，以生猪养殖为例，我省确定生猪规模养殖的标准是年出栏量500头，在一些生猪养殖高度集中的地区，可能单个养殖场都达不到生猪规模养殖的标准，但由于这些生猪养殖场高度密集，又没有对畜禽养殖废弃物进行综合利用或无害化处理，其造成的环境污染非常严重。二是利用畜禽养殖“规模”规避畜禽养殖污染防治主体责任，一些原来被认定为规模畜禽养殖场、养殖小区的，通过主动减小养殖规模到规模以下，规避畜禽养殖污染防治责任。4、现有有关畜禽养殖污染防治的法律法规规章或政策的贯彻落实不容乐观。一是在处理畜禽养殖产生的环境问题的过程中，对规模以下畜禽养殖无规可依，对畜禽规模养殖有规不能依，《畜禽规模养殖污染防治条例》作为行政法规，是国务院2013年颁布的，因其中许多规定与现行相关环保法律法规相冲突，而不能直接适用。二是一些畜禽养殖污染防治的制度、措施未全面落实，按照《畜禽规模养殖污染防治条例》、《湖南省畜禽规模养殖污染防治规定》等规定，养殖场、养殖小区治理污染根本途径就是要实现废弃物无害化和综合利用。但因畜禽养殖废弃物综合利用的指导与服务未全覆盖，对资源化、减量化、无害化的原则理解把控不到位，相关奖惩措施未落实，畜禽养殖生产方式转变、劳动力缺乏等原因，导致粪肥还田、制取沼气、制造有机肥等方式提高畜禽养殖废弃物的资源化利用率不高。综合以上情况，当前现有相关法律、法规、规章主要对畜禽规模养殖的污染防治做出了规定，对规模以下畜禽养殖包括散养户污染防治的规定较少，在地方立法上存在与上位法需要协调、细化和补充的情况。随着国家对生猪养殖的高度重视，在未来一段时间必将导致养殖污染防治的任务越来越重。为坚决打赢生态环境保护攻坚战，改善农村生产生活环境，保障人民群众身体健康，湘潭市畜禽养殖污染防治立法势在必行。三、关于我市畜禽养殖污染防治地方立法的建议我市开展畜禽养殖污染防治地方立法，建议要突出以下重点：一是要始终坚持市委对立法工作的领导，积极发挥在立法工作中的主导作用，遵循“科学立法、民主立法、依法立法”的原则，开展广泛的调研、深入的论证、反复的修改工作。在立法中始终贯彻中央、省委和市委有关文件精神，将中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018－2022年)》、《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》以及市委的有关精神和要求作为重要立法参考并融入具体条文。二是要按照《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》要求，对畜禽养殖污染进行因地制宜的合理界定，协调污畜禽养殖染物达标排放的一般规定与畜禽养殖废弃物综合利用的特殊规定的关系。结合湘潭实际，区别对待畜禽规模养殖和规模以下畜禽养殖，进一步明确和细化上位法规定，将规模以下畜禽养殖户（生猪养殖500头以下）纳入调整对象，同时要求其配套环保设施、达标排放、信息报备、废弃物资源化利用等，并相应设置法律责任。将相关法律法规规章中关于畜禽养殖污染防治的制度、措施具体化、可操作化。明确禁养区、限养区、适养区的划定标准，促使我市畜禽养殖合理布局。进一步明确我市各级政府、各部门在畜禽养殖污染防治工作中的职责。在立法过程中平衡好公共利益之间、公共利益与私人利益之间、私人利益之间等主体的关系，拓宽法律调控的手段，强化政府的防治责任，细化制度体系建设，强化法律责任。三是明确预防为主、防治结合、统筹规划、合理布局、综合利用、以奖促治的立法原则，立法结构上包括总则、规划与预防、利用与治理、法律责任和附则等内容。采取“疏堵结合”立法思路，通过促进我市畜禽养殖废弃物综合利用，减少畜禽养殖废弃物随意排放，从根本上破解畜禽养殖污染防治难题。我市的畜禽养殖污染防治不能照搬照抄工业污染治理的思路，要充分考虑畜禽养殖行业及其废弃物的特殊性。畜禽养殖废弃物具有资源属性，可以用来制造有机肥、制取沼气、发电等，有一定的经济收益。特别是当前生态农业、绿色农业、循环农业的发展势头良好、可再生能源开发不断扩大的形势下，畜禽养殖废弃物综合利用大有潜力可挖。要将利用与治理作为重要内容，支持和鼓励粪肥还田、制取沼气、发电、制造有机肥等综合利用方式，鼓励和支持采取种植和养殖相结合的方式消纳利用畜禽养殖废弃物，促进畜禽粪便、污水等废弃物就地就近利用。通过综合利用促进畜禽废弃物变废为宝，从而从源头上进一步减少污染的环境。
