【理论调研】市县域经济发展调查与研究

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10 个市中，我市县 域 GDP 排名第 7（后三名分别是商洛市、西安市、铜川市）， 总量与全省居第一的榆林市差 3004.7 亿元，与同样辖 9 个 县的汉中市差 310.32 亿元，仅高于辖 6 个县的商洛市 102.22 亿元。全省县域 10 强县我市没有“一席之地 ”。GDP 过百亿 的有旬阳、汉阴、紫阳、平利 4 个县（市）， 总量最大的旬 阳市 200.74 亿元，总量最小的宁陕县 24.3 亿元。县均 GDP 为 89.14 亿元，仅为全省平均水平 53.9%，低于汉中和商洛市。总体比，我市县域经济体量小、实力弱。（三）纵比压力大。2021 年，全市县域 GDP 同比增长 7.3%，今年上半年同比增长 5.7%。全省县域经济综合考核中，76 个县（市） 中我市优秀仅占 2 个（石泉、旬阳分别排名第 17、 18 位）、一般 1 个（岚皋），其他 6 个县均处于良好等次。今 年上半年考核，旬阳、平利、石泉分别排名第 17、25、29， 为 A 等次，其中，旬阳进 1 位，石泉退 12 位；镇坪、汉阴、白河分别排名第 33、35、49，为 B 等次；岚皋排名第 62，为 C 等次；宁陕、紫阳分别排名第 71、74，为 D 等次。从上半年情况看，全年实现计划增速和进位目标压力较大。二、突出问题（一）“一县一业 ”虽确立，但产业整体质量还不高。 调查发现， 各县（市） 虽按照“一县一业 ”要求确立主导产 业， 其中， 工业类有旬阳、汉阴、石泉 3 个县市， 服务业类 有岚皋、宁陕 2 个县， 三产融合类有紫阳、平利、白河、镇 坪 4 个县。但实际却是“一县多业 ”，每个县（市） 均确立 2 个以上主导产业， 如白河县除将木瓜、黄姜等“打包 ”为农 产品加工循环产业确立成主导产业外， 还将生态康养旅游产 业确立为主导产业。各县由于产业分散， 不聚焦， 主导性不 强， 特色不鲜明。生态旅游产业统筹协同不够最突出， 如石 泉、紫阳、岚皋、白河均在发展生态旅游产业， 但县域间协 同不足， 内容重复。包装饮用水产业同质化严重， 恶性竞争 最突出， 如汉阴、岚皋、紫阳近几年都在大力发展包装饮用 水企业， 产品相似度很高， 包装各不相同， 价格从几元到十几元各不相等， 市场占有率均不高。在我市县域经济普遍产业链条短， 而且大多数处于产业链低端， 龙头企业和上下游 配套企业较少， 如魔芋、核桃等富硒食品产业多是初加工企 业。产业深度融合不够， 科技创新能力不足， 产品附加值较 低， 核心竞争力不强， 引领带动县域经济发展作用有限。在 抓产业链工作方面， 各县（市） 反映我市确立的重点产业链显多，应确立几条确属重点的产业链市县协同抓好。（二）“一县一园 ”虽实现， 但园区产业集群未形成。9 个县（市） 中， 有省级开发区 4 个（旬阳、石泉、汉阴、平 利）、工业集中区 10 个，虽然实现了“一县一区（园）” 目 标， 但调查发现， 大多数县域工业集中区“水、电、路、气、 暖、讯 ”等基础设施还不完善， 缺少物流、仓储等生产性服 务和住宿、餐饮等生活性服务设施，如旬阳、白河、宁陕、 紫阳、平利、岚皋、镇坪等 7 个县（市） 尚未通管道气， 出 现工业用气供应不足， 导致企业生产经营成本提高。各县均 靠政府项目投资建设园区标准化厂房， 园区建设、管理、运 营市场化机制不健全，园区投资管理公司未充分发挥作用。 9 县（市） 虽然累计建成标准化工业厂房 347 万多㎡， 但部分 园区厂房利用率不高，“找房 ”与“ 空房 ”现象并存，如汉 阴县经开区标准化厂房紧缺， 白河县“飞地园区 ”标准化厂 房空置多。园区企业退出机制不完善， 一些“僵尸企业 ”占 用园区资源。9 个县（市） 入园企业总数 2220 户， 虽然有规 模工业企业 334 户， 占全市规模工业企业总户数 42.65%，但 这些企业多是园区空间布局的集中， 还没有真正形成协同互补循环发展的产业集群。9 个县（市）工业集中区虽然工业产值占全市 59.5%，但目前产值过百亿园区仅 5 个，产值不足 20 亿元园区有 6 个，园区经济体量仍然小。（三） 全员招商虽常态， 但链式协同招商不精准。近年 来我市坚持全员招商，招商引资工作保持全省前列，2021 年 9 个县（市）签约落地招商引资项目 543 个，到位资金 673.12 亿元，分别占全市总量 78.6%、65.2%，但是，干群 思想观念还不开放，“无中生有 ”谋划项目意识还不强，大 项目好项目太少。从座谈走访中感觉到， 干群思想观念普遍 还不解放， 一些县发展愿望强烈、发展目标远大， 但是但创 新意识、开放意识不足， 尚未打破“一亩三分地 ”的思维定 势， 没能在充分融入国内和国际经济大格局中研究政策、借 势发展。市级产业链招商前期工作不充分， 招商推介项目储 备不足。 一些县镇反映， 招商引资制度有待完善， 市级对招 商资源优化配置统筹不够， 市上给各县（市） 下达招商引资 任务后， 各县（市） 再向县级部门和各镇下达任务， 层层分 解任务带来的弊端日渐凸显，“层层剥笋 ”导致县域难以招 大商、招好商， 且各县之间存在竞争性内耗现象。 一些本地 企业反映， 政府对待客商内外有别， 优惠政策对外不对内影响本土企业发展积极性。（四） 环境优化有成效， 但要素不足问题很突出。全市 扎实创建全国优化法治化营商环境示范市， 持续深化“放管 服 ”改革，全面激发市场主体活力，9 个县（市）市场主体 总量达到 19.6 万户， 占全市总量 74.2%。其中，“五上 ”企业达到 2411 户（各县市“五上 ”企业培育情况见附表 2）。但要素保障不足问题很突出， 调研座谈中， 政府单位和民营 企业反映最强烈的问题有三个：一是“无钱 ”。在政府层面， 政府债务量大。财政收支矛盾十分突出， 2021 年全市 9 个县 （市） 财政一般预算收入 10.6 亿元， 占全市的 32.6%；一般 预算支出 223 亿元， 占全市的 64%；县域收入占全市三分之 一，县域支出却占全市三分之二；全市收支比约为 1:10，而 县域收支比却为 1:20，即全市是“ 收入一角钱，支出一元 钱 ”，而县域却是“收入一角钱， 支出两元钱 ”，县域收支矛 盾比全市收支矛盾更为突出。如镇坪县地方财政收入仅有 0.38 亿元，支出却达到 12.4 亿元（各县市财政收支情况见 附表 3）。各县（市） 政府融资平台虽初步完成整合升级， 但 普遍融资能力弱， 且面临还债压力。由于市县财政入不敷出， 导致一些惠企政策无法兑现。如 2021 年全市涉及工业和商 贸企业共 346 户 4000 余万元资金仍未筹集到位。在金融业 层面，各县（市）本地银行储蓄资金外流较多，如 2021 年， 全市 9 个县（市）各项存款余额为 1037.8 亿元，各项贷款 余额为 494 亿元，分别占全市 55.6%、45.8%，县域存贷比 47.6%，全市存贷比 57.7%，县域比全市低 10 个百分点（各 县市银行金融存贷情况见附表 4）。在产业层面， 富硒产业是 全市首位产业， 但无配套支持的富硒产业发展基金。在企业 层面， 经济下行大环境下银行放贷更为谨慎， 企业普遍反映 融资是最大难题。农业园区（企业） 既没有有效的资产作为 抵押， 也没有为其信贷融资的担保公司， 部分农业园区（企业）举步维艰，甚至倒闭。二是“少人 ”。从最新人口普查结果来看， 近十年来受大城市虹吸效应影响， 各县人口外流 加速， 青壮年劳动力和大学生等流失最为突出， 全市常年外 出务工人员就达到 62 万人，加之移民搬迁工程大量农民出 村迁镇进城， 空心村现象加剧， 本地园区企业和新社区工厂 招工难逐步显现，人才引进困难不小。三是“缺地 ”。根据 国土空间规划和生态保护红线， 我市可开发利用建设用地占 全市土地利用总面积的 2.49%，建设用地十分紧缺， 已成为 制约项目落地实施的瓶颈。县（市） 政府领导反映， 全市占 补平衡指标不足， 县域内无法调剂补充， 用地问题倒挂严重， 如紫阳县建设用地指标 53250 亩， 已用建设用地 60250 亩，倒挂高达 7000 亩。（五） 绿水青山生态好， 但资源优势转化慢。我市森林 覆盖率达 68%，境内有中小河流 900 多条，汉江流经 340 公 里， 属于限制开发的生物多样性主体功能区， 又是国家南水 北调中线工程水源涵养区，“绿水青山 ”的生态资源最具发 展潜力和竞争优势，但由于生态产品价值实现机制未建立， 加之国家对我市专项生态补偿机制未实施， 且我市在项目立 项审批方面受到更为趋紧的政策限制， 生态优势转化为经济 优势仍显任重道远。如秦岭小水电整治中， 全市拆除小型水电站 47 座，仅宁陕县就拆除 30 座，产业转型亟待再次破题。（六） 市县一体稳增长， 但疫情冲击影响大。市县均及 时出台了稳增长纾企解困系列政策措施， 如汉阴县出台“房 八条 ”，平利县设立纾困专项基金，稳定经济增长取得积极成效。但企业普遍受疫情影响，特别是住宿、餐饮、旅游、商贸企业经营低迷。同时， 受国际形势波动、物流不畅等因 素影响， 大宗商品和原材料价格普遍上涨， 增加了企业生产 经营成本， 致使部分规上企业处于停产半停产状态， 存在大 面积退库风险。如截至 7 月底，9 个县（市）停产半停产规 上工业企业达到 217 户，占全市规上工业企业总数三分之一。 同时，今年入夏以来持续高温干旱，对农业生产影响较大，普遍存在农业减收减产现象。三、对策建议面对全市县域经济“产业弱、体量小、要素缺 ”现状， 把握“扬优势、补短板、强弱项 ”原则，坚持“稳定存量、 做大增量、新增变量 ”方向， 聚焦“六力 ”精准施策， 做大做强县域经济。（一）打造立县之业， 提升县域经济支撑力。统筹优化 市县主导产业布局， 全市聚力打造富硒食品、文旅康养、新 型材料 3 个千亿级产业集群，各县（市）聚焦“3 个千亿级 产业集群 ” 目标， 着力打造各自的主导产业， 形成协同配套 的产业体系。如旬阳、汉阴重点打造新型材料产业， 石泉重 点打造预制菜产业， 岚皋重点打造旅游产业， 紫阳、平利重 点打造富硒茶产业， 宁陕重点打造生态康养产业， 镇坪重点 打造中药产业， 每个县（市） 围绕首位产业， 培育不少于 10 家“链主 ”企业，不少于 50 家链条企业，达到不少于 100 亿元产值，真正做大“一县一业 ”。市级整合涉产业涉企业 有关基金、资金， 采取市县按比例出资的方式， 分别设立富硒食品、文旅康养、新型材料“三大产业基金 ”，引导和支持各县（市）发展三大产业，加快形成集群。聚焦“ 三大 ”产业集群建设， 支持各县（市） 深度对接“秦创原 ”创新驱动平台， 支持建设数字经济产业园及富硒食品、钒新材料和 先进储能等创新平台， 依托企业建设重点实验室、院士专家 工作站，集中攻关关键技术和核心产品，助推产业链延伸。 围绕产业发展关键核心技术， 推行“揭榜挂帅 ”联合攻关模 式， 构建“龙头企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互 协同 ”的创新联合体、产业联盟，强化产业发展科研支撑。 坚持错位发展原则， 市县建立产业协会等产业组织体系， 对 产业分布、产品价格、品牌创建、市场营销等强化统筹组织 管理， 特别是对 X 茶业、包装饮用水等产品加强品牌、包装、 价格、营销等统一管理， 防止恶性竞争， 实现协同互补。加 大“ 五上 ”企业培育力度，推进“个转企、小升规、规上 市 ”，培育一批明星中小企业和县域民营龙头企业，加快发展民营经济，夯实县域经济发展基础。（二） 完善园区平台， 增强县域经济承载力。各县（市） 坚持市场化运作、社会化服务、专业化经营的导向， 按照统 一规划、综合配套、突出特色的要求， 对开发区和工业集中 区跟进道路、绿化、管网、通信等基础设施配套， 完善住宿、 餐饮、商务、仓储、学校、休闲、停车场、充电桩、老幼照 料等生活服务设施，强化技术研发、检验检测、现代物流、 电子商务、金融法律等生产服务设施， 提升数字化水平， 将 园区打造成为资源集约利用、要素集聚配套、企业集中布局、产业集群发展的载体，争取平均每个园区工业产值达到 200亿元以上。推进“飞地园区 ”发展， 支持国家和省级高新区、 经开区托管联办县域园区。推动园区管理去行政化，完善“ 管委会+公司 ”机制，探索市场化、社会化办园区模式。鼓励引导园区平台公司实施混改和实体化转型，加快土地、 厂房等优质经营性资产注入和非营利性公益资产剥离， 打造 市场化综合性国有资本运营公司。提升平台公司信用评级， 鼓励平台公司充分运用企业债券、公司债券等加大融资规模， 参与园区建设、管理运营和产业发展， 实现自我造血。借鉴 旬阳捷明乐科创园实行的园区公司负责基础设施配套， 企业 负责厂房建设、招商运营、智创服务的模式， 撬动社会资本 参与园区建设。探索建立园区企业“亩均效益 ”评价机制、 “僵尸企业 ”淘汰机制、跨区域厂房租用机制， 提高园区标 准化厂房利用率。完善稳增长纾企解困政策落实评估问效机 制， 推广平利工业企业纾困基金、汉阴中小企业还贷“周转金”做法，力促县域工业经济稳定增长。（三） 坚持开放招商， 蓄积县域经济爆发力。引导干群 解放思想、更新理念， 做到敢为人先、敢闯敢试， 以思想破 冰引领发展突围。持续深化“放管服 ”改革优化营商环境， 坚持政府层面“ 法无授权不可为 ”、市场主体“ 法无禁止皆 可为 ”，持续打造“一流 ”环境，不断激发市场活力。加快 西康高铁建设， 支持破除旬阳高速出口至县城段等县域交通 瓶颈制约， 畅通县域内外循环大通道。加快“无水港 ”向重 点县延伸业务和保税口岸物流中心建设， 借鉴岚皋县整合物流快递资源经验，完善县域物流体系，降低企业物流成本。各县（市）聚焦 11 条重点产业链， 围绕上下游、产供销、 大中小企业协同模式， 按照“差什么引什么、缺什么补什么、 弱什么强什么 ”原则， 深度策划产业链项目， 做好产业链招 商，推动主导产业集群式发展。研究出台《X 市加强招商引 资工作实施意见》，不断完善招商引资工作机制，从市级层 面加强招商工作统筹和项目分流， 探索招引产业项目跨区域 异地流转机制和利益分配方式， 优化招引项目与县域资源配 置， 防止招商同质和内卷。调研发现， 旬阳高新区积极探索 “人才招商 ”模式， 通过招引一名高层次人才， 带来一项专 利专有技术， 落户一个高新技术产业项目， 构建一个产业集 群的方式， 招商引进以西工大博士邓茂盛为代表的领盛科技 公司创业团队，投资建成年产 3600 吨纳米高分子催化剂及 功能分离材料生产线。同时， 紫阳县引进茶行业龙头企业中 粮集团中国茶叶股份有限公司， 与建行总行及紫阳县扶贫开 发公司合资成立中茶紫阳茶叶有限公司， 探索建立“品牌整 合+标准输出+渠道共享+模式复制 ”的“小产区特色茶 ”长 效发展机制， 带动紫阳做大茶产业、做强茶科技、做优茶文 化，企业已在蒿坪园区建成竣工投产并形成聚集效应。旬阳、紫阳招大引强的做法值得在全市推广。（四） 补齐城乡短板， 激活县域经济内生力。立足“乡 村占大头 ”的基本市情， 补齐城乡产业短板是重点。 一是经 营城镇产业。按照“以人为本、产城融合、基础配套、服务 跟进 ”思路， 构建以县城为龙头、集镇为重点、美丽村庄和新型农村社区为支撑的新型县域城镇体系。结合城镇建设规划， 统筹生产、生活、生态功能布局， 适度拓展旬阳、汉阴、 石泉、平利县城规模。树立“经营城市 ”理念， 各县城针对 基础设施、公共服务、服务业发展等方面存在的短板， 结合 区位特点、资源禀赋、人文历史，统筹配套县城公共设施、 完善公共服务功能， 不断增强县城对资源要素的吸引力， 引 导劳动密集型产业、县域特色经济及配套服务业在县城集聚 发展， 激活健身娱乐、中介服务、金融服务、信息咨询等服 务业新业态， 带动消费升级。加快构建月河川道城镇带、汉 江生态经济带， 因地制宜发展一批现代农业示范镇、休闲旅 游示范镇、商贸物流重点镇。二是振兴乡村产业。各县（市） 按照“三产融合 ”思路和“一村一品 ”要求， 坚持农业产业 化、绿色化、科技化、品牌化发展方向， 走龙头引领、园区 承载、大户带动、品牌提升的发展路子， 因地制宜发展富硒 粮油、食用菌、水果、中药材等传统产业， 聚力做大做强生 猪、茶叶、魔芋、核桃、生态渔业、蚕桑等六大特色农业。 实施“ 百园航母、千园提升、村村覆盖 ”工程，推动 1278 个农业园区提质增效。扶持一批龙头企业牵头、现代农业园 区引领、家庭农场和农民合作社跟进、小农户参与的农业产 业化联合体。深入开展“公用品牌+企业品牌+产品品牌 ”创 建， 持续培育 X 农产品区域公用品牌， 不断完善 X 富硒农产 品品牌体系， 提升 X 富硒农产品市场占有率。深化与中国农 科院等科研院所合作， 围绕产业技术体系构建、种养加工技 术集成、新型产品研发等开展关键技术联合攻关， 助力农业产业升级发展。推进农村产权改革、“三变 ”改革，推广平利县“ 两权 ”抵押贷款试点经验，激发农业农村发展活力。 搭建农村产权抵押融资、评估、登记、交易、流转、收储平 台， 建立农村土地承包经营权流转服务中心， 破解乡村产业 发展融资难、担保难等问题。推行支部联建、产业联盟、资 源联享“三联共建 ”机制及“租赁、联营、参股 ”方式， 发 展壮大新型农村集体经济。三是贯通城乡市场。推动农村电 商和物流融合发展， 实现县级电商服务中心、镇级电商服务 站、中心村电商服务点全覆盖， 形成农产品进城和工业品下乡畅通、线上线下融合的现代农村市场体系。（五） 破解要素难题， 强化县域发展保障力。 一是破解 资金难题。各县（市）落实“化解存量，严控增量 ”要求， 有序化解政府债务。建立市级部门为县域发展争取项目资金 考核机制， 每年对市政府各部门向上争取项目资金情况实行 计划和考核管理， 考核结果与办公经费预算挂钩， 倒逼各部 门大力争取项目和资金。坚持以市带县， 依托市发投集团建 成 AA 级、资产规模不少于 500 亿元融资平台公司， 各县（市） 加快政府融资平台整合升级和市场化转型， 每个县（市） 至少整合打造一个资产规模不少于 20 亿元的融资平台公司。在市级层面建立对县（市） 农商行支持县域实体经济发展的 考核评价机制， 围绕“ 一县一业 ”配套金融专项支持政策， 针对“11+7”重点产业链量身定做金融产品， 督促金融机构 面向中小企业加大普惠金融落实力度， 破解产业发展、企业 经营融资难题。学习借鉴湖北发展资本市场做法， 完善我市企业上市鼓励政策，引导支持企业“规改股、股上市 ”，增强企业市场融资能力。借鉴工业企业财信担保模式， 探索组 建农业企业融资担保公司， 支持农业产业健康发展。二是解 决好人的问题。 一方面， 千方百计留住人。认真落实生育奖 励扶持等人口政策， 探索建立三孩家庭购房优惠等政策， 确 保 X 高铁建成后， 人口流失最小化， 对周边地市人口吸附最 大化，本地人口净增长期化。针对大量搬迁群众，在 1360个移民搬迁社区推广“ 总部园区+新社区工厂 ”发展模式，发展毛绒文创和电子线束产业，促进搬迁群众稳定就业增收。 审慎加快农民进城， 适当保留农村发展资源， 防止出现“农 村全走光、城市装不下、两头呆不住 ”现象。另一方面， 大 力引进人才。落实“双招双引 ”政策， 探索完善人才引进机 制， 采取柔性引进、专项资助和事业留人等方式， 实现“人 才、资金、项目 ”打包引进。大力发展“ 归雁经济 ”，吸引 人才回家、项目回乡、资金回流，形成县域内土地、人才、 资金、产业汇聚。三是破解供地难题。按照“严控增量、盘 活存量、优化结构 ”的思路， 在全市开展“批而未供 ”及闲 置土地清理整治专项行动， 落实建设用地“增存挂钩 ”机制， 强化用地保障。挖掘后备资源潜力,优化提升用地存量；探 索跨县域占补指标有偿使用和调剂制度， 盘活土地资源。建 立工业用地亩产效益评价体系， 实行差别化地价政策， 对重 大优质项目给予用地优惠。同时， 围绕县域经济发展， 健全 部门密切配合、市县一体联动、全市“一盘棋 ”的工作机制， 完善“综合+共性+专项+附加 ”差异化考核指标体系，确保《X 市推动县域经济高质量发展的若干政策措施》落地见效。（六） 转化生态优势， 形成县域经济后发力。依托青山 绿水，重点支持瀛湖、鬼谷岭创建国家 5A 级景区，岚皋、 宁陕、平利、汉阴等县创建国家全域旅游示范区， 17 个省级 特色旅游名镇、37 个国省级乡村旅游重点村（示范村） 建设， 全面提升文旅产业质效。完善市级层面文旅康养产业组织领 导机制， 统筹分散在行业部门的文化旅游、社会养老、医疗 健康、康体运动等资源， 聚力打造千亿级文旅康养产业。成 立工作专班， 专题向中省汇报对接， 争取国家有关部委在生 态保护补偿方面给予我市更多项目和资金支持， 如争取国家 加大对我市生态功能区重点县（市） 财政转移支付力度， 当 前大力争取国家生态环保专项债券项目， 待国家有政策后再 积极争取发行地方政府生态经济专项债券， 助推县域经济加 快发展。探索探索建立科学的生态价值核算方法、标准和评 估机制， 搭建生态产品交易市场， 打通“两山 ”双向转化通 道， 推动生态资源优势转化为产业优势、经济优势、发展优势。